基于农地发展权视角的农民土地权益保障研究

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[摘 要]土地是农民维持生计最基本的保障。近年来，伴随农地非农化，农民的权益不断受到侵蚀。在农地转用过程中会产生巨额土地增值收益，由于没有从产权制度上引入土地发展权，致使失地农民无权享有土地增值收益。不公平的土地收益分配，不利于土地资源的保护和农村社会的稳定。应尽快考虑将农地发展权引入土地增值的收益分配制度中，以保障被征地农民的权益。

[关键词]土地征用；农地发展权；土地增值收益；农民权益

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2012）04-0062-04

随着我国工业化、城市化进程的加快，越来越多的土地从农业用途转变为非农业用途，引起农地的增值。从我国目前的征地补偿制度来看，在给予农民或村集体的土地补偿中并未包含农地发展权的收益，其结果是将农民和村集体拒之于土地增值收益之外，严重损害了农民的利益。针对这一状况，学术界从理论上做了大量研究，一致认为农民在土地征用中获取的补偿偏低。本文以天津为例，对农地非农化过程中农民权益的流失进行量化分析，认为应建立基于农地发展权的土地征用补偿机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例，以最大程度地维护农民权益。

一、天津农地征用和土地市场发育状况

近年来，天津经济发展和城市化进程持续保持高速状态，对土地的需求也日益强劲。各类建设用地的旺盛需求，需要不断通过征地来加以满足。“十五”期间，天津共征用农用地23115hm2，新增建设用地16775hm2，2005年建设用地总规模346269hm2，占全市土地总面积的29.06%。到“十一五”期间，征用农用地猛增到44000hm2，新增建设用地28431hm2，平均每年新增建设用地面积6000余hm2。2010年建设用地总规模达374700hm2，占全市土地总面积的31.44%。从征用土地的使用方向看，多以各类开发区用地为主，约占征地总量的70%左右，其他划拨类用地不足30%①。

由于受到土地刚性需求的影响，天津市土地价格呈现较高的增长速度。据天津土地交易中心统计资料，从2000年的1074万元/hm2增长到2008年的2063万元/hm2，增长近一倍，以年均9%的速度在提高。与此同时，土地征用价格也有一定的提高。2004年土地征用价格为56.9万元/hm2，2006年为84.7万元/hm2，2008年为90.7万元/hm2，2010年为108.4万元/hm2，增长较为明显。尽管如此，土地征用价格远赶不上土地市场价格。依常理，征用价格本应成为土地征用或城市新增建设用地成本的核心方面，然而由于其价格低、增幅慢而没有发挥相应的作用。以2008年为例，土地市场价格为2063万元/hm2，而对应的土地征用价格只有90.7万元/hm2，仅仅占土地价格的4.4%。即使考虑政府的基础设施投入，其巨额的利润空间也使得政府不可能考虑提高城市内部存量土地的集约利用水平，而更多地会选择通过土地征用来进一步增加城市建设用地。“十一五”期间，新增建设用地供应方式主要为划拨、协议出让和“招拍挂”出让三种。随着国家市场化取向的土地供应政策的出台,土地资源配置的市场化程度不断推进,以“招拍挂”方式出让的土地面积呈明显的递增趋势，而行政划拨逐年减少。目前在天津市征用土地中，纯属行政划拨目录范围内的医院、学校以及其他基础设施类项目用地仅占30%左右，而属于经营性的商业、房地产和工业项目用地约占70%，这些经营性用地基本采取“招拍挂”方式供地。2009年天津土地有偿使用率均值为72.56%。在全市区范围内基本形成了以市场机制为基础的土地资源配置方式。

二、农地非农化过程中农民土

地权益流失的量化分析 根据我国现有制度安排，农用地转化为非农用地一是征用，二是土地供应。在土地非农化过程中，土地收益分为征用过程中的收益和供应过程中的收益。在土地征用过程中，收益主要是土地征用收入，其中一部分以征地补偿费用的形式归村集体和农户所有，另外一部分以税费的形式归地方财政所有。据调查，地方政府所收取的税费占土地征用价格的30%左右。在土地供应阶段，收益主要是土地供应收入，归地方财政和中央财政所有。按照国家规定，地方政府占有土地供应收入的70%，中央财政占30%。可见，土地收益是在中央政府、地方政府、村集体及农户之间进行分配的。然而，不同主体对利益追求和博弈的结果却不同。由于农民处于弱势地位，在付出土地的巨大代价后，只能得到较少的征地补偿费，而在土地出让过程中产生的巨额增值收益，即土地发展权价格却与农民毫不相干，巨额增值收益在地方政府和中央政府之间进行了分割。以天津市西青区为例，2006年征用农地平均综合区片价为157.5万元/hm2，农地出让价格为3000万元/hm2(一级市场)。显然，征地价格和出让价格相差悬殊，土地平均供应价格是平均征用价格的近20倍，在土地非农化过程中，土地增值幅度相当大。征地价格过低导致农民权益受损。

限于数据的可获性和准确性，下面以天津市西青区的区片土地征用为例进行分析。假设征用土地一公顷，以此来计算土地非农化过程中的收益及其分配情况见表1。以天津市西青区为例进行的实证研究表明，每有1公顷的土地非农化，就会产生1770万元的纯收益，这部分纯收益在地方政府、中央政府、农民（包括村集体）之间分配，三者所占的比例分别为63.73％、24.92％和11．36％。从以上分析可以看出，在土地供应过程中所产生的增值部分全部归地方政府和中央政府所有，农民只在土地征用中得到少量补偿，这些补偿并不足以弥补农民因失去土地而带来的经济损失。因为在农民失去土地后，原有的农村家庭养老基础也被打破，附着在土地上的各种保障也就随之消失了。于是，失地农民成了“种田无地、就业无门、保障无份”的“三无”人员，无法维持原有的生活水平。

三、农民权益缺失的根本原因在于缺乏土地发展权

土地发展权是将土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产权。它既可以与土地所有权合为一体由拥有土地所有权的土地拥有者支配，也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配，是土地处分权中最重要的权利。然而，由于我国土地发展权缺失，导致农民使用土地、处分土地和获取土地收益的权利受损。根据现行法律规定，我国集体土地所有权转移具有单向性，即集体土地资产价值的实现只能通过政府征用变为国有，然后由国家将其划拨或出售给土地的开发商或使用者。在土地征用中，用地者动用国家征地权，以相当低廉的“补偿”价格对农民集体土地长久使用权实行“买断”，取得一定年限的土地使用权；国家在得到用地者支付的土地税费后，拥有长久使用权；农民(包括村集体)在得到低廉的补偿后永久性失去在土地上投入、收益的权利。这种做法使得农民及他们所组成的“集体”不能与土地的最终使用者直接进行交易，一开始就剥夺了农民的交易权，使交易有了不公正的性质。