借鉴他国经验发展国内存款保险制度的理论研究

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金融监管当局的审慎监管、中央银行的最后贷款人功能和存款保护体系是构成一国金融安全网的三大基本要素。金融机构的内在脆弱性决定了金融风险的客观存在性。自存款保险制度最早由捷克于1924年建立以来，存款保险制度已是各国基于维护存款者信心、保证金融秩序所具有的共识和理智选择。本文通过对比分析美、德两国存款保险制度得出我国建立存款保险制度的必要性，并就国内存款保险制度的建立作出预测和建议。

对比分析：美、德存款保险制度

世界各国的存款保险制度千差万别，但从政府管理与市场约束这两个层次来看，不外乎两种模式：一种是以美国为代表的政府存款保险模式；另一种是以德国为代表的非官方存款保险模式。这两种制度的运作基本上是成功的。尤其是德国，自建立存款保险制度以来，从未发生过银行危机。以下从两国的组织模式、投保方式及保险范围、保险基金来源与赔付金额、监管环境等四个方面展开对比分析。

（一）组织模式

根据出资方式的不同,各国存款保险机构的组织形式可分为三种：一是由政府出资设立公营的存款保险机构；二是由政府和金融机构共同出资设立公私合营的混合型存款保险机构；三是由金融同业出资设立行业性的民营存款保险机构。美国联邦存款保险公司（FDIC）是一个独立的联邦政府机构，直接由国会负责，并接受美国会计总署的审计。但与大多数其他政府机构不同的是，FDIC从未从国会获得拨款，其最初启动资金是向联邦储备体系成员银行征收的保险费和美国财政部1.5亿美元的贷款，款项于1948年还清。

德国是非官方存款保险模式的典范。1974年德国建立了现行的自愿存款保险制度。1998年8月，德国颁布实施《存款担保与投资人补偿法》，从而结束了非官方自愿性保险在德国一统天下的局面，构建了强制性存款保险制度。但从德国构建强制存款保险制度的时间及其与原保险体系的关系来看，德国只是为了在形式上符合欧盟要求而建立强制存款保险制度，非官方自愿存款保险仍是德国存款保险体系的主要组成。

（二）投保方式及保险范围

美国目前大部分存款机构，包括国民银行、州注册银行、住房储蓄银行、储蓄协会、外国银行在美分支机构等都参加了存款保险。FDIC只对银行存款人提供保护，不保护非存款债权人或倒闭银行股东的利益，并且只对支票账户、储蓄账户、存单、退休金账户等银行存款账户进行保险，对共同基金投资、股票、债券、国库券等其他投资产品不予保险。

在德国的存款保险机制下，自愿保险原则体现得较为充分。由德国三大银行业协会构建的存款保障体系对居民、非居民存款，境内、境外存款，本币、外币存款均提供保护。

（三）保险基金来源与赔付金额

FDIC的资金由会员银行提供，2006年数据显示，其管理着120亿美元的保险基金，相当于被保险存款的1%以上，FDIC还有权从财政部获得30亿美元的借款。从1933到1993年，FDIC一直实行统一费率，即根据银行存款的规模，而不是依据其风险征收存款保险费。统一保险费率征收方案的最大弊端便是诱发银行道德风险的发生。FDIC根据《联邦存款保险公司促进法案》于1993年实行基于风险的差别费率，这种以风险为依据的保险费率大大减少了银行从事高风险业务的动机。

德国三大存款保险机构的资金一般来自于参加保险计划的会员银行按一定比率缴纳的保险费。德国的存款保险赔付金额与其它国家相比较高。德国私人商业银行、信用合作社、储蓄银行及其信贷银行的存款者，所受保障的最高限额是所在银行责任自有资本的30%，而且，那些没有加入存款保险机制的金融机构，将受到1998年成立的德国银行赔偿机构有限公司的保护。

（四）监管环境

两国模式均表明监管环境对存款保险绩效的影响是相当大的。美国20世纪80年代末的银行业危机很大程度来自于不审慎监管；而与之形成对照的是德国监管环境良好。德国的银行协会、审计协会有很强的监管权威，机构之间的合作与协调关系使得处理经营失败银行时坚决而迅速；此外，经济和反破产的立法倾向有助于避免道德风险。因此，像我国这样制度环境不理想的发展中国家更应当处理好监管与金融自由化、监管与银行业发展之间的关系。

我国建立存款保险制度的必要性

我国至今仍未出台存款保险制度，隐含的存款担保在国内盛行――没有银行法或其他政府法规做出存款保险的明确规定，但银行的经营管理者和存款人都相信在银行破产时，政府会采取措施保护银行体系。尽管隐含存款担保制度与存款保险制度的目标基本一致，但是，从以下的分析可看出，前者的制度效率明显低于后者。

首先，国内目前的《商业银行法》规定，一旦银行破产或面临清算，个人储蓄帐户将优先受偿，这实际上是对债权人的不平等。而且，近年来，政府为了偿还破产金融机构的个人债权，已经耗费了大量的财政预算。同时，这种隐性担保造成了破产机构管理责任的模糊化。

其次，存款保险制度所提供的存款保护更为可信。存款保险制度减少银行挤兑的功能取决于在银行失败破产时存款人确信的可获得保护的程度。明确的存款保护范围越大，这两种制度在维护银行体系稳定性的效率方面的差异也越大。

再次，隐含存款担保和存款保险都具有保护小储户的潜在能力，但存款保险在制度设计上更能实现这个目标。在存款保险制度下，保护小存款人是一种法律责任，并且通过存款保险基金或事后征缴费用来支持。而隐含的存款担保由于没有事前确定的规则和程序作为参考，而只是对整个过程进行相机抉择，并以以前曾发生过的银行危机事件作指导。

最后，在隐性存款保险制度下，受保护的除了存款之外，还有银行业本身。然而对银行业的保护却只会削弱我国银行业的国际竞争力，使银行业更加脆弱。而且，由于在隐性担保下没有银行的直接退出机制，容易导致银行部门过分臃肿，从而影响银行的收益能力，而收益率下降又正是导致银行破产的重要原因。伴随着《破产法》的起草和出台，存款保险制度的建立将有助于公平、透明的市场退出机制的形成。

国内存款保险制度的预测和建议

（一）时机选择问题

上述通过隐含存款担保制度与存款保险制度的对比，笔者阐述了我国建立存款保险制度的必要性。但必要性绝不等同于紧迫性。实施存款保险制度不宜操之过急（王国刚，2007）。在整个银行部门运行状态良好、公众建立存款保险的愿望并不强烈时引入存款保险机制较为适宜（波多野睦夫，日本存款保险公司副总裁，2005）。如果政府在金融部门运行状况恶化之后再建立存款保险制度，公众可能会将这一举措理解为银行破产的信号。这便会加重存款人的不安情绪并引发恐慌。我国现今银行体系较稳定，是政府建立存款保险制度的优良时机。

（二）费率厘定问题

美国在1993年前一直实行单一费率制。然而单一费率制带来了扩张道德风险的弊端。

基于风险评级的差别浮动费率制才能合理规避道德风险。全面引入基于风险评级的差别费率需要建立在较为成熟的存款保险制度和金融制度之上，而我国存款保险制度尚待建立、金融体制不够健全。国内学者贺瑛2003年提出了变通的差别费率制，即“有管理、浮动的机构差别费率制”。意在确定一个科学合理的基准费率，以此为基础，根据保险机构和中介机构对不同类别投保金融机构的风险判断，适当浮动，在同类金融机构间实行单一费率。需要考虑的是，基准费率该如何核定呢？目前国际平均保险基准费率的核定一般是以储蓄存款余额为基数，水平为0.5%。考虑到我国银行风险资产较多，自有资金少，较长时间内仍难摆脱硬负债、软资产、高风险局面。我国存款保险基准费率至少应为0.5%。当然，有管理、浮动的机构差别费率制只能作为我国过渡阶段的权宜之计，随着银行体制的逐步完善，应再行推出严格意义上的差别费率。

（三）保险范围问题

存款保险的保险范围包括两方面的内容：其一是保险的对象，即哪些金融机构可以成为合格的存款保险者；其二是保险标的，即金融机构的哪些存款种类可参与保险。关于保险的对象，从以下五大类金融机构来考虑。

1.国有商业银行

国有商业银行在我国的金融机构体系中占主导地位，没有国有商业银行参与的存款保险制度显然是不完整的，而且也会扭曲其与其他参与了存款保险的金融机构的公平竞争。

2.信用合作社

城乡信用合作社是当前金融风险的高发区，也是最迫切需要存款保险制度保护的一类金融机构。其数量多，规模小，分布广。

3.股份制银行

我国现有的区域性发展银行、民营银行、城市商业银行等，在股权结构和管理上相似，这些股份制银行经营比较健康，运作比较规范，应将符合条件的这类银行全部纳入存款保险体系。

4.邮政储蓄

邮政储蓄的地位较特殊，由于其吸收的存款全部都上交央行，且极少涉及金融风险，所以邮政储蓄可不纳入存款保险体系。

5.国内银行的海外分支机构和外国银行在我国的分支机构

我国银行风险较大，国际信誉一般，而建立存款保险制度可增强海外分支机构的国际竞争力，因此应将其纳入存款保险体系，在国外已参加存款保险的机构除外。由于我国金融监管水平不高，存款保险基金有限，暂不考虑为外国银行的分支机构承保。

存款保险标的应限定为居民储蓄存款，主要有活期存款、定期存款、定活两便存款。居民储蓄存款是我国银行的主要负债，体现着大多数人的利益。只有保护好这部分存款的利益，才能大大降低由于挤兑引发的系统性风险，为银行清偿债务及重新建立提供条件。从我国目前的汇率风险管理和化解防范能力看，外币存款纳入存款保险体系为时过早，存款保险主要着眼于本币存款。

参考文献：

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[2]贺瑛，存款保险：理论与实践[M]，上海：上海财经大学出版社，2003。

[3]刘士余，存款保险制度研究――2005年存款保险国际论坛文集[M]， 北京：中国金融出版社，2006。

[4] 王国刚，实施存款保险制度不宜操之过急[J]，国际金融研究，2007（7），59-65，

[5] 郭小卉，程从军，荣毅宏，我国建立存款保险制度的策略研究[J]，保险天地，2007(6)；71-73。

(作者单位:厦门大学经济学院金融系)