“幼儿助学券”:不断增强学前教育公益性
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学前教育是基础教育的基础。大力发展学前教育，对於促进儿童身心健康、习惯养成和智力发展，对於提高国民整体素质，实现教育均衡发展和改善教育民生具有十分重要的意义。而学前教育中3～6岁幼儿教育则更受世界许多国家特别是发达国家高度重视，认为这是每个人从个体到集体的社会化过程的第一步，而且是极其重要的一步。比如，1989年，日本文部省修订《幼儿园教育要领》，将幼儿教育界定为通过环境进行的教育，加以重视。又如，1994年，英国就提出“开始的权利”，强调早期教育的重要性。世界各国幼儿教育在上个世纪都得到了长足的发展。
我国的幼儿教育源於西方，起於现代，而且发展迅速。但是，进入20世纪后期，由於经费支持不足、缺乏政策支持、发展不均衡等种种原因，我国幼儿教育受到严重的影响，逐渐被边缘化，於是，改制幼儿园、变卖幼儿园屡见不鲜，甚至愈演愈烈。进入21世纪之后，幼儿教育遇到了前所未有的挑战，稀缺的优质教育资源和人民群众日益增长的需要之间的矛盾越来越突出，择园“高烧”不退，“入园难”、“入园贵”成为社会关注的热点。
为了有效化解这一矛盾，各级政府以及教育行政部门“八仙过海，各显神通”，纷纷调查研究，制定对策，努力改善幼儿教育。江苏南京是中国学前教育的发源地，陈鹤琴是我国幼儿教育的创始人和典型代表。因此，南京应该走在学前教育改革与发展的前列。2011年江苏南京开始实施“学前教育五年行动计划”，计划到2015年南京市幼儿园教育逐步构建布局基本合理、资源相对充足、充满活力、质量优良、人民满意的幼儿教育公共服务体系。为此，南京市政府从2011年秋开始全面实施“幼儿助学券”政策，为适龄儿童每人每年发放2000元“助学券”，增强学前教育的公益性，保障适龄幼儿享有接受良好幼儿教育的权利。
一券助学：先进理念和责任担当的体现
重视幼儿教育有三个世界公认的“优先原则”：一是众多优先原则。在所有年段的适龄儿童中，幼儿群体毫无疑问是最为庞大的，因为这个群体还没有任何“分流”。二是弱势优先原则。幼儿园、小学、初中、高中、大学等，在所有的学段中幼儿最为弱势，最需要关心。三是效益优先原则。研究认为，0～6岁的学前教育阶段在人的一生成长中最为重要，这一阶段儿童的身体、智力、情感和社会性逐渐产生和建立起来；尤其是幼儿教育，是幼儿从个体到集体这一社会化过程的关键，这一关键性过渡将会深远影响人一生的学习和生活。
南京有发展学前教育的优势，有学前教育的深厚底蕴的铺垫，有教育家陈鹤琴的教育思想的指导，有南京师范大学学前教育专业的强势支持。2010年，在国家、江苏省中长期“教育规划纲要”制定和征求意见的同时，南京市已经启动了中长期“教育规划纲要”的研制，其中，学前教育成为关注的重点，而且作为教育优势进行打造。南京市《教育规划纲要》指出：“强化学前教育公益性科学性。将学前教育纳入基础教育范畴，强化政府对学前教育的公共服务职能，构建政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。到2015年，学前教育三年毛入园率达98％，2020年达100％。加大政府投入，制定加快学前教育发展的政策和规划，教育行政部门负责宏观管理和指导学前教育，相关部门履行各自管理学前教育的职责……大力扶持民办幼儿园。探索以政府购买服务的方式发展学前教育。建立幼儿园生均公用经费拨付制度，幼儿园生均公用经费不低於省定标准。全面推进幼儿教育‘助学券’”。
根据南京市《教育规划纲要》和“学前教育五年行动计划”的精神，南京市很快出台《关於发放幼儿助学券的工作意见(试行)》。2011年秋，南京“幼儿助学券”正式实施，凡符合“幼儿助学券”发放条件的在园幼儿，每人每年可以减免2000元的保育教育费，分两学期兑现，每学期1000元。每个幼儿在园期间最多只能享受3年的“幼儿助学券”补助。享受“幼儿助学券”的幼儿中有7％是外来务工人员子女。从率先实现免费义务教育到率先实现基本免费学前教育，无论是从教育理念还是从教育责任的角度看，南京市对於发展学前教育不仅具有先进的理念，有睿智的眼光，还有责任的担当。
一举两得：惠及民众和惠及教育的南京选择
“惠民”和“惠教”是两个层面的问题，它们既有区别，又有联系。南京市却把取向不尽相同的两项要求有机结合起来，在“惠民”的基础上实现“惠教”。这样的选择，需要教育的智慧和选择的勇气。
“惠民”是各级政府义不容辞的责任，教育“惠民”更是天经地义。然而，当下中国的学前教育在长期投入不足、扶助政策缺乏的情况下，不仅不能承担“惠民”的责任，而且引起了老百姓的抱怨。幼儿教育既要教育，还要保育，既要有教师，还要有保育员，才能很好地实施保教结合。幼儿在园一天，要上课，要吃饭，要午休，吃住行“一条龙”，没有相应的设施设备很难做到，因而，幼儿教育成本居高不下，“入园难”、“入园贵”越来越突出。因为保教结合，所以办园成本高，因而家长负担过重。南京“幼儿助学券”以规范办园行为、减轻百姓负担为目的，把“惠民”放在第一位，计划每年投入3.4亿元减轻百姓负担，并通过“幼儿助学券”逐步规范办园行为，促进幼儿园良性发展。据统计，2011-2012学年度，南京市共有13.3万名幼儿成功申领了“幼儿助学券”。
政府“惠教”更是责无旁贷。政府举办教育，教育行政管理和指导教育，中国如此，世界也是如此。但是，举办教育受制於经济社会的发展，因而即使是西方发达国家，也需要民间资本的介入，需要社会力量的支持。长期以来，我国学前教育的办园性质复杂，政府办园很少；公办幼儿园奇缺，其中大多是聘用教师；教育投入不足，多数自负盈亏；管理错综复杂，教育质量难以保证。2010年，N市有66％的“公办园”，其中“教办园”(教育系统举办的幼儿园)却只有11％，其余大多还是妇联、单位、企业、乡镇、院校等举办的幼儿园。这些幼儿园场地和校舍可能是集体的，而其中公办教师少之又少，经费多是自负盈亏，与公办中小学有着本质区别。於是，办让人民满意的幼儿园教育是当前各级政府的当务之急。南京市“幼儿助学券”从“惠民”的角度出发，兼顾着“惠教”的神圣使命。南京“幼儿助学券”适用正规幼儿园，不符合国家相关要求的幼儿园不在享受“幼儿助学券”之列。其中有一条特别的规定，一些正在积极建设、有望在两年内达标的幼儿园可以先行享受“幼儿助学券”，这样不仅可以有效促进已有的幼儿园的自身建设，同时也能够调动社会力量举办幼儿教育的积极性。
因此，南京“幼儿助学券”的实施，一是增强政策杠杆的激励功能，将会起到促进各类幼儿园共同发展的作用。二是提高学前教育管理的规范水平。教育行政部门可以对申请兑现“幼儿助学券”的幼儿园的资质、管理和质量提出要求，从而实现将公办园以外的其他各类幼儿园，尤其是将民办园真正纳入政府公共管理轨道，从根本上抑制非法办园的存在和蔓延。三是引入学前教育发展的竞争机制。由於学前教育属於非义务教育阶段，幼儿入园没有学区的限制，家长自由选择的外在压力，会促使幼儿园不断地改善办园条件，完善园务管理，提高保教质量。
然而，有些教育工作者、教育研究者和教育行政管理者，却认为“幼儿助学券”只是“惠民”，没有“惠教”，甚至认为“幼儿助学券”有碍幼儿园教育的发展，我以为是失之偏颇的。南京“幼儿助学券”的实践证明，经过科学的设计、深入的实施，“幼儿助学券”既“惠民”又“惠教”，是改革和发展学前教育的正确抉择。
双层设计：助学对象和办学条件的明确界定
有了先进的教育理念，有了周密的“顶层设计”，这才走完了第一步。南京“幼儿助学券”还进行了“底层设计”：怎么做(助学实施方案)和怎么办(问题解决预案)。
助学对象全覆盖，导向正确，方法可行。南京“幼儿助学券”的第一个目的是“惠民”，助学对象要求全覆盖。因此，南京市确定了发放对象：一是具有南京市常住户口且符合计划生育政策(政策导向)，当年8月31日前年满3～6周岁(年龄限制)、在具备兑现“幼儿助学券”资格的幼儿园就读的幼儿(适用范围)。二是外来务工人员子女；除满足上述年龄要求之外，参照江苏省教育厅等6部门《关於进一步做好流动人口子女义务教育工作的意见》(苏教基[2004]38号)执行。这样就做到了全覆盖。同时要求幼儿法定监护人在南京生活两年以上，这样可以有效避免不正常现象：不是为了来南京务工而让子女来上幼儿园，而是为了让子女来上幼儿园而来南京务工。助学对象的确定标准，既满足了全覆盖的要求，城乡无差别，户籍无差别，真正做到消除了城市和农村入园儿童的身份界限，只要是适龄的、符合条件的幼儿都给予补助。而受到“幼儿助学券”帮助最大的人群还是低收入家庭，相当於给低收入家庭增加了一笔不小的收入。
享受政策标准严，留有余地，促进发展。南京“幼儿助学券”的另一个目的是“惠教”，要求能够促进幼儿教育的发展。t因此，南京市作出规定：第一，凡取得《学前教育机构登记注册证书》的公办幼儿园，取得《民办学校办学许可证》和《学前教育机构登记注册证书》的民办幼儿园，符合“幼儿助学券”兑现条件。第二，达到江苏省幼儿园设置标准(以下简称“省标”)、尚未领证的幼儿园，经区县“幼儿助学券”发放工作领导小组审核认定，可以兑现助学券。第三，由於幼儿入园高峰的到来，个别区域达标幼儿园不能全部接纳辖区内适龄幼儿，可对部分满足“一无两有”条件(无安全隐患；有教师，有教室和活动场地)尚在筹备达“省标”，并承诺两年内达标的幼儿园，经区县“幼儿助学券”发放工作领导小组审核认定，并向社会公示后，准予兑现助学券。如两年后仍不达标则取消兑现资格。具体要求由各区县“幼儿助学券”发放工作领导小组根据实际制定。适用范围的规定，既能基本满足优质幼儿园保育教育的需要，同时也能促进和帮助薄弱幼儿园的建设与发展，还可以有效限制投机取巧的办园者。
双向逼近——政府履行学前教育公共服务职能
南京市的幼儿教育提升工程是一项庞大的系统工程，“幼儿助学券”是复杂项目中的一项，应该把南京“幼儿助学券”放在南京市《教育规划纲要》、“学前教育五年行动计划”以及“南京幼儿园提升工程”大背景下审视。南京市采取的是“一券助学”和“三管齐下”的“双向逼近、同步实施”的策略。
一是“自上而下”，“一券助学”，惠民惠教。从2011年开始，南京市每年拿出不少於3.4亿元实施“幼儿助学券”计划。到2020年，南京“幼儿助学券”投资总额将超过30亿元。这30多亿元的“幼儿助学券”不仅减轻了幼儿家庭特别是低收入家庭的经济负担，更将有助於南京市幼儿园建设。这项政府投入，既可以减轻公办幼儿园的负担，又可以促进其他幼儿园特别是农村的、薄弱的幼儿园建设，而这只是南京市幼儿园提升工程的一个方面，当然，也是具有核心作用和主导作用的重要方面，体现了“政府主导”的办园体制。
二是“自下而上”，“三管齐下”，全面办好优质园。除了“幼儿助学券”，南京市还用政策驱动的方式，“三管齐下”全面实施优质幼儿园建设。一是抓住新区配套。新区配套学校建设是幼儿园建设的契机，南京市紧紧抓住契机，要求新区开发和旧城改造必须按省级优质园标准配套建设幼儿园，建成后移交教育部门统一管理，不得改变性质和用途。这一批批幼儿园建起来就是“教办”的和优质的幼儿园。二是建立共管体制。南京市全面落实“以县为主，县、乡镇(街道)共管”的管理体制。严格执行办园标准，改善农村幼儿园办园条件。要求每个乡镇(街道)至少办好2所达到省优质园标准的公办幼儿园，村办园全部建成合格幼儿园。到2015年，全市公办幼儿园数达到幼儿园总数的70％以上；2020年，全市公办幼儿园数达到幼儿园总数的80％以上。2015年，全市省优质园达75％以上；2020年，90％的幼儿园达到省优质园标准。三是积极鼓励“民办”。南京市将大力扶持民办幼儿园，同时探索以政府购买服务的方式发展学前教育。
南京“幼儿助学券”惠民惠教，是政府履行学前教育公共服务职能的重要举措。我以为，这项政策向着学前教育公益性、普惠性、科学性方向迈进了一大步。
(作者单位系江苏省南京市教学研究室)