村民自治的治理功能提升:自治组织培育与自治体系构建

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[内容提要]民主是治理与参与的紧密结合，只有将有效性和合法性融为一炉的民主机制才有可能得到巩固。当前村民自治受其地位的弱小性、组织的单一性、资源的有限性以及行政干预等因素的限制，难以有效发挥其治理功能。增强农村民主治理功能需要扩展和重构村民自治的组织基础，需要培育和丰富自治组织体系，着力培育农村服务性、公益性、互社会组织，构建一个多元化的组织体系，完善社会自治功能。

[关键词]村民自治　自治体系　局限性　功能扩展

[分类号]D5　[文献标识码]A　[文章编号]1005－6505(2010)03－0008－03

村民自治是一种基层群众自治形式，具有直接民主的特性，但直接民主并不意味着每个人都是具体事务的管理者；村民享有直接民利也并不等于每一个村民都有权直接参与和实施村内的一切事务。因此，村民进行自治活动，需要借助于一定的组织来实施。我国农村的村民自治制度，正是村民在国家法律和政策许可的范围内，通过自治组织依法办理与村民利益密切相关的村内事务，实现自我教育、自我管理和自我服务的一项基层民主制度。从当前村民自治的实践来看，由于受到诸多因素的影响，现有的村民自治组织有其自身的局限性，不适应农村经济社会发展的新形势，也难以充分满足农业、农村和农民日益多样化和专业化的需求，需要进行组织体系创新。村民自治的治理功能提升，需要培育和丰富自治组织体系，着力培育农村服务性、公益性、互社会组织，构建一个多元化的组织体系，完善社会自治功能。

一、偏离与无力：村民自治组织的局限

经过30年的探索和发展，我国农村村民自治制度逐步形成了以竞争性选举产生的村民委员会为工作机构，以村民会议和村民代表会议为议事决策机构，以村民监督委员会和民主理财小组等为监督机构，以村民小组为联系农民群众的具体机制的自治组织体系。在村民自治的组织体系中，居于核心地位的是村民委员会，它承担着组织自治活动、管理村庄事务的职能，是村民自治的主要组织载体，也是整个村民自治运作的中枢。从当前村民自治实践来看，由于受其地位的弱小性、组织的单一性、资源的有限性以及行政干预等因素的限制，村民自治组织难以有效发挥其应有的治理功能。

第一，组织的行政化。村民自治组织的行政化，是制约村民自治规范运作的突出问题。尽管随着国家“三农”政策的调整，村民自治的外部性环境大为改观，村民自治组织面临的行政压力也相应地有所减轻，但是，在落实国家的新农村建设战略和推行惠农政策的过程中，县乡基层政府仍然会依循“路径依赖”的逻辑，以行政指令的形式施压于村民自治组织来执行政策。在完成新时期这些行政任务的过程中，村民自治组织仍难摆脱行政化的“宿命”。村民自治组织的行政化，挤压了乡村社会的自主性空间，削弱了村民自治的自主性，致使村民的民主自治权利被“悬空”和“虚置”，不利于村民自治规范、有序地发展。

第二，职能的片面化。村民自治作为一种重塑乡村秩序和重建国家政权合法性的国家制度安排，具有社会发育和国家建构的双重特性。作为国家构建的制度文本的《村民委员会组织法》等相关法律规定，村民委员的职能主要包括两个方面：一是依法履行自治职能，办理“村务”；二是配合乡镇政府工作，协理“政务”。在压力型体制下，处于乡镇行政主控下的村民委员会往往将“政务”作为工作的重点，优先选择完成乡镇政府下派的各项“政务”而疏于“村务”，职能履行存在着片面化的倾向。

第三，管理的无力化。实现村务民主管理，是村民自治的重要内容，也是村民委员会的主要职能。随着农业税的免除和乡村治理体制的变革，一方面造成农村自治组织实现村务有效管理的人、财、物等资源处于相对缺乏的状态；另一方面造成了基层政府对村庄权威的态度转变(由支持转化为监督)，使还未完全实现角色转换的自治组织在进行村务管理时，既无法获得自下而上赋予的权威，又失去了自上而下授予的权威。既无资源、又无权威的自治组织，在村务管理中日显无力，难以实现对村庄的有效管理。

第四，服务的缺位化。随着国家对农政策由汲取到减免再到补贴的转变，理性算计的小农的要求也开始由“少收点钱”转变为“多服点务”，需要自治组织能够提供多样化、专业化的服务。但自治组织在摆脱税费收缴任务的同时，也失去了农村发展的财力来源，致使村民自治陷入了空壳化的境遇，不能及时、有效地提供相应的专业化服务，难以满足农民群众日益多元化的需求。

二、支持与挑战：社会组织的双重特性

村民自治组织自身的局限性，制约了农村村民自治的发展，也在一定程度上影响了农村经济社会的发展。单纯依靠村民自治组织，难以有效地适应农村经济社会发展的新形势，也难以充分满足农民群众日益增加的多样化、专业化需求。对此，徐勇教授曾指出，“如果将现有的村民委员会作为村民自治主要的、甚至唯一的组织资源，则不利于村民自治的成长。”党的十七届三中全会《决定》明确提出要“培育农村服务性、公益性、互社会组织，完善社会自治功能”。因此，我们有必要因应这种新的形势，打破仅仅依托村民委员会这一单一的自治组织的束缚，探索村民自治组织创新，培育和扶持农村社会组织的成长，丰富和完善农村自治组织体系。

农村社会组织是有限理性的小农出于共同利益或价值需求，依靠传统社会资本结成的农民自组织，具有自发性、民间性和现代性等特点。有学者认为，改革开放以来，国家逐渐退出对社会生活的全面控制，社会越来越多元，人民享有越来越多的自由，中国人也开始追求更加活跃的结社生活。农村的社会组织获得了“暴发式增长”，大量的经济组织、监督组织、文化组织开始涌现。农村社会组织是村庄治理重要的内源性组织资源，现已成为农村公民社会发展的重要载体。

徐勇教授认为，社会组织“在村民委员会这一群众自治制度平台上开展各种自治活动，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我保护”。俞可平曾指出，社会组织“从根本上改变着中国农村的治理结构和治理状况，从总体上推进了农村的民主和善治”。首先是自我管理的实现。社会组织不仅依靠内部规则，规范和约束成员的行为；还为村民提供了沟通、交流的平台，化解社会矛盾，促进农村社会的和谐稳定。其次是自我教育的实现。林尚立等认为，相较于村庄政治实践的精英化、间断性，农民的社会参与更具大众化、连续性，社会组织的“参与者在集体问题的解决过程中，习得了沟通和交流的技巧，懂得了妥协与宽容，培养了互信与互助，学会了遵守约定和规范”。再次是自我服务的实现。在公共资源投入有限的条件下，社会组织的发育化解了集体行动的困境，扩展了社区服务的来源。最后是自我保护的实现。社会组织整合并表达了群众的利益，实现了对村庄公共权力的制衡，拓展了权利维护的渠道和途径，通过组织的力量实现了村民的自

我保护。

社会组织在给村民自治注入活力的同时，也给原有的自治组织带来了新的挑战。社会组织的兴起，深刻改变了农村社会权力构建的方式，使农村原有的组织权力建构体系面临社会组织发育的挑战，从而造成自治组织与社会组织的内在紧张。首先是权力空间的挤占。由于社会组织与自治组织都发育于“草根”社会，因此两者在权力实施空间存在很大的交集，甚至重合，从而造成了两者之间权力获取、实施空间的争夺，分割自治组织在村庄治理中的体制性权力。其次是权力配置的挑战。社会组织的发展依赖于资源的汲取，而资源的汲取来源于权力的获得。村委会作为村庄最高的公共权威，是法定的村庄代表，掌握着支配、管理农村社会的权力。社会组织的发展必然要求村庄权力的重置，以获得自身发展的资源，这也就必然会对现有的权力持有者村委会提出挑战。再次是权力合法性的挤压。社会组织治理功能的发挥，使其具备了治理的合法性和权威性，反衬出已行政化的自治组织在村民自治中的无力和缺位，构成了对村级自治组织权威的挤压，进而削弱了其在社会认同上的合法性。

三、扩展与重构：村民自治功能的提升

徐勇教授曾指出：“农民通过村民委员会实行自治，实际上也包含两重含义：其一是参与影响执掌村域公共权力的村委会活动，其二是将村民委员会作为一个不同于县乡等地方行政区域的地域性自治平台，是不同县乡地方行政体的村庄自治体。在这其中，农民通过各种组织开展自治活动。”因此，今后我们应着力加强村民自治的组织基础建设，培育多元化的农村自治组织，建立起以村民委员会为自治平台的村民自治组织体系。当然，在推进村民自治组织体系建设的过程中，需要把握好以下几个问题：

第一，加强法律法规建设，确保组织体系的自主性。自治组织发端于乡村社会内部，具有“草根性”的特点，是乡村社会的自组织。在培育乡村社会组织的过程中，政府应发挥积极的作用，引导和扶持这类组织的成长，既要确保这类组织沿着正确的方向发展，也要加大政府的扶持力度。但是，政府不仅要在资源上给予支持，还应加强相应的法律法规建设，从体制上给予一定的自主性权力空间，避免政府的过度行政干预，确保组织的自主性。

第二，合理划分服务范围，确保组织体系的服务性。在市场经济条件下，面对农民日益增长的服务需求，政府不必要也不可能完全满足社会性公共服务的需要，相当部分社会公共服务职能，可以市场为导向，实现多元供给。以市场导向丰富服务供给，首先要对服务进行合理划分，有的服务政府必须肩负；有些服务可以政府出资，社会组织承接；还有一些服务完全可以由社会组织自行提供。新生的社会组织有益于满足乡村社会多元化的需求，有益于为乡村社会提供服务。因此，在构建组织体系的过程中，应确保组织体系的服务性，注重各类组织服务的创造功能和承接功能的培养。

第三，注重社会资本积累，确保组织体系的互。社会资本指的是普通公民的民间参与网络以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范，其中的核心要素是互惠和信任关系的建立。农民的互助是建立在“熟人社会”所特有的信任与互惠基础之上的，乡村社会的现代化使村庄由“熟人社会”变为“流动社会”，不利于农民的组织和互助。而社会资本的积累，有助于增加村民和组织之间的信任和互助，推动村庄治理的有效实现。因此，在培育自治组织、构建组织体系时，应注重个人和组织的社会资本的积累，确保组织体系的互。

第四，加强民主监督建设，确保组织体系的公益性。阿克顿勋爵认为，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”就村落社会而言，如果没有广大村民的民主监督，村民自治就会蜕变为“村委会自治”，甚至是个别干部的“自治”。村民自治权也是一种公共权力，也需要必要的监督以保障其公益性。因此，在培育自治组织、构建自治体系的过程中，应健全村级民主监督制度，规制公共权力，从而确保组织体系的公益性，保障村民群众的合法权益。

第五，明确组织职能定位，确保组织体系的开放性。农民群众日益多样化、专业化的需求，要求培育新的社会组织，构建一个多元化、开放性的组织体系。但开放的组织体系要求各方权力划分清楚，职能定位明确，以实现相互制约和合作。因此，我们在培育自治组织、构建自治体系时，应明确各组织的职能定位，既要防止片面化，也要防止垄断化，确保组织体系的开放性，吸纳社会组织进入村民自治的组织体系，并在村民自治的制度性平台上开展活动。

在推进村民自治发展的过程中，培育自治组织和构建自治组织体系，不仅有益于弥补村民委员会等原有自治组织的不足，实现治理功能的提升，而且也有助于农民群众组织化参与机制的建立和公民社会的培育，促进村民自治的规范运作和良性发展。