城镇化、公共服务与县域财政压力
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇城镇化、公共服务与县域财政压力范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
摘 要：我国城镇化建设自改革开放以来进入稳定快速发展时期，这一方面在于国家的财政支持向县乡倾斜，另一方面在于县域经济的快速发展。而进入90年代中期年以来，城镇化加速发展，城镇化率不断提高，农村人口大量涌入城镇。由于县级财政的困难，公共服务的供给却没有得到及时改善和提高，导致需求激增，为县级财政带来更大的财政压力。
目前，我国正处于城镇化的快速发展时期，正在进行一场深刻的社会经济变革，在其中，分析城镇化与财政的相关性是准确把握这场变革的重要着力点。据统计，“从1978到2003年这一时期，我国城市数量由193个增加到660个。同时，建制镇由2173个增加到20226个。” 1978年城镇化率为17.92%，2011年中国总人口有134735万人，城镇人口为69079万人，占全国总人口的51.27%，比1978年提高了33.35个百分点，城镇化率以平均每年0.98百分比的速度增长，城镇人口平均每年增长1525万人。
在这样快速发展的形势下，在国家政策上仍在大力推进城镇化，党的十六大和十六届三中全会又提出加快城镇化进程，力争到2020年基本实现现代化的奋斗目标，并将2020年的城镇化目标率定为65%，我国今后城镇化的任务相当繁重。
一、何谓城镇化
城镇化是人类由农业人口占主要比重的传统文明向以非农业人口占主要比重的现代文明转变的历史过程，是两种文明碰撞交接的磨合期，也是从农业社会步入工业社会，由农村为主的社会转向以城镇为主的社会形态的转变历程。在对城镇化这一课题的研究上，已衍生出一系列新研究课题。从一个新的视角――县级财政的视角来重新审视中国的城镇化之路则是其中之一。在县域经济的研究角度上，对城镇化的定义主要有以下几种观点：
（1）“从质的规定先来看，城镇化可以界定为人类生产与生活方式有农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口在空间上的转换，即农业劳动力向非农业劳动力转移以及非农产业向城镇聚集。……县域政府是连接城乡的纽带和城乡统筹发展的重要‘接点’，……县域经济的持续发展是中国今年后城镇化全新理解的基点，即县域是中国城镇化下一步积极推进的一个至关重要的载体。”
（2）财政部财政科学研究所马忠华认为：“概括起来表现为两个方面：一方面表现在人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变；另一方面则表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大以及城镇经济、社会现代化和集约化程度的提高”
（3）刘尚希认为：“城镇化不仅是一个农村人口转化为城镇人口的过程，同时也是一个制度变迁的过程。城镇化对我国当前的财政体制提出了五个方面的挑战：庞大的流动人口、各级政府的财政责任划分、地方债务融资的风险控制、收益与风险的分享共担问题、城乡公共服务供给的动态协调。”
此外，仍有许多学者对这一新课题做了调查研究，基于此方向的研究基础，我们能窥视到城镇化的一般含义，城镇化一词是伴随着中国城镇建设而出现的，作为一种社会历史现象，简而言之，是指人类生产和生活方式由乡村型向城镇型转化，农村人口转化为城镇人口以及城镇自身不断发展完善的过程。
二、城镇化与县域财政之间的关系
城镇化与县域财政是相互联系、密不可分的。一方面，城镇化的稳定发展能带动县域经济的发展，从而为县级财政扩大税源、增加财政收入，另一方面，县域经济的发展是城镇化的直接表现和进一步实现城镇化的良性条件。但与此同时，城镇化的快速发展又会带来对县级财政的挑战，成为制约县域经济发展的重要因素，这就对县级财政提出了更高的要求。
城镇化促进县域财政的增长是通过促进县域经济发展来实现的，一方面，通过促进经济总量扩张，另一方面通过优化经济结构来来实现。第一种主要表现在扩大投资和带动消费，城镇化促使能源、交通、公共基础设施的发展那和健全，刺激投资需求的增长，进而带动县域经济的发展；另一方面，城镇化的快速发展带动社会商品的消费需求，近年来，居民消费水平不断提高，在2011年，年均城镇居民的消费水平高达18750元，这是经济发展的直接表现，也有助于经济的持续发展。在优化经济结构方面，城镇化促进二、三产业的发展壮大，促进产业结构优化升级，进一步带动生产和消费，促进经济的发展，从而促进财政增收。
三、城镇化快速发展时期的财政体制
1979到1994年这一历史时期是我国城镇化快速发展时期，自农村实行家庭联产承包责任制，农村劳动生产率大幅提高，农村劳动力过剩，出现一大批投身于非农产业和乡镇企业建设的人才和劳力，带动了城镇的建设发展。在这一新情况下，国家实施积极的城镇化政策，逐步放松人口的流动和城镇建设的标准，并于1993年确定了以小城镇建设为重点方向的村镇建设方针。
在该时期，我国实行“分级包干”财政体制，也就是“划分收支、分级包干”，“即按照行政隶属关系划分中央和地方的收支范围，财政收入被划分为中央固定收入，地方固定收入和中央地方共享收入，同时划分了中央政府和地方政府的支出范围，地方多收可以多支，少收则要少支，自求平衡。”这种财政体制在中央统一领导和统一计划下，地方有较大的财权，充分调动了地方政府理财的积极性，促使地方政府大量兴办地方企业，并在税收、土里租用等方面实施一系列的优惠政策，积极为投资营造有利环境，促进了地方经济的快速发展。
随后，这种财政体制的弊端日益暴露出来，在此期间，地方财政收入占全国财政收入的比重一直不低于60%，中央最高时是在1985年，也只占全国财政总收入的38.4%；同时，财政收入占GDP的比重一直没有提升，此时期的比重一直在百分之十几，1993年为12.6%。基于中央财政收入过低和财政收入占GDP的比例过低两大问题，致使该体制不得不终结。
在这一种财政体制下，县级财政状况运行困难已经出现倪端，县级政府作为地方政府的重要一部分，在财权与事权上却很不匹配，根据下图三可以看出，县级财政收支较为不平衡，平均支出高于收入近5个百分点；地方财政呈现的趋势是收大于支，多出将近4个百分点；从中可以看出，县级的财政支出在地方的支出中所占比例是较高的，承担的事权也较大，在提供公共服务中的贡献高于整体水平。这种财权、事权不相匹配的状况显示了县级财政运行的困难状况，令人惊讶的是这种状况在分税制改革前，地方整体财政运行良好的情况下就已存在，这种状况在随着分税制改革后的财政运行将不可避免地加剧。
“分级包干”财政体制由于自身弊端，终在1994年实行分税制改革，使财政总体实力显著增强，为我国城镇化的发展提供了强有力的物质基础和财力保障。从分税制实施至今是城镇化加快发展时期，在国家战略的高度上，不断推出“十五计划”、十六大报告、十七大报告、中央经济工作会议等给予城镇化发展以方针政策上的保障。如2009年底的中央经济工作会议，明确提出“城镇化建设不仅仅要注重提高城镇化的水平，而且还要提高质量，强调重点放在加强中小城市和小城镇发展上；并明确提出了放宽中小城市和城镇户籍限制，表明城镇化建设将进入崭新的阶段。”以上方针政策在我国的城镇化建设上指出了明确方向，并成为推进城镇化的重要指南。
同一时期，分税制逐步完善，获得相对独立的财权，县级政府也真正成为相对独立的一级预算。这一重要改革极大地促进了城镇化的发展。县级政府在地方经济建设上拥有更大的独立规划权，从而能够为地方企业营造好的发展环境、优惠政策和发展空间；同时，调整产业结构，稳定增加税源，为经济发展自觉的承担起基础设施、信用、法制和政府服务等方面的责任，这在一定程度上为城镇化的建设起到了助推作用。此外，分税制又直接导致县级经济产业结构的优化升级。分税制后，营业税划归地方所有，营业税有主要源于第三产业，所以在此方面大大刺激了人口向城镇的流动，促进了人口的城镇化。
四、伴随城镇化加快发展而来的县级财政压力
分税制改革对县一级的财政影响是极大的，对县级政府的财政能力和财政运行都有直接而重大影响。财政部财政科学研究所闫坤认为，这些影响主要表现在：流转税、所得税等重要税种的影响上，分税制后县级财政逐渐壮大，也对以来县级财政生存的县域企业产生重大影响。但同时，又存在很大弊端。一是县级财政支出增长过快，支出结构扭转。二是财政收支不平衡愈加扩大。三是县级财政资源效率低下。分税制的改革使县级财政运营更加困难，而分税制之后，城镇化又进入快速发展的新阶段，又不可避免地为县级财政带来一系列新问题。分税制改革后，县级财政的支出越来越繁重，收入功能却迟迟跟不上去，随着城镇化进程加快，县级政府在提供公共服务方面将面临更大的挑战，将会承担起地方公共服务中最为重要的部分，在县级财政困难日益加剧的时期，县级财政权责不对等的境况将会使县级政府在财政上转化为更为严重的财政风险，面临更大的挑战。
中国城镇化进程是以政府行政控制为导向的，县镇一级处于行政权力的底层，在资源汲取和发展空间上均不及大城市。自分税制财政体制实施后，县一级财政来源难以扩大，收入增长机制难以有效生成，财力跟不上公共服务需求的增长。
在现阶段，城镇化处于高速发展时期，大量的人口流动、迁徙是不可避免的现象，给公共财政带来的是公共服务的需求激增。县域是城镇化进一步推进的至关重要的载体，县域政府的基本职能即为广大的农村地区转移劳动力提供基本公共服务和条件，公共服务的提供又有赖于政府的财政支持、投入与引导。城镇化过程中庞大的流动人口使县域政府在提供公共服务时面临财政短缺，需求庞大的挑战。城镇化本质是农民身份的转变，而我国城镇化面临的更大的问题是数以万计的农民工实现了“工业化”，成为城镇建设的一份子，去没有实现真正的“城镇化”，“半城市化”问题突出。他们只是简单地进城务工，并没有享受到市民待遇，即与市民同等的就业、医疗、教育、社会保障等公共服务权利。城镇化进程在加速，服务跟人走，这些问题的妥善解决成为真正城镇化的关键。
“根据《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》提出的从十二五开始，用20年时间解决中国的‘半城市化’问题，使中国的城市化率在2030年达到65%的战略构想，按中国当前农民工市民化的平均成本10万元左右来算，则我国未来每年为解决2000万农民工市民化需要投入2万亿元资金”这一新型城镇化战略充分考虑到了城镇化进程中的流动人口，力争使农民真正变市民，但这在一定程度上又为县域财政带来更大的财政压力。在此时期，政府对流动人口采取了较为宽容的策略，也采取了一些措施逐步解决农民工就业问题、农民工子女入学问题，但在卫生医疗、就业再就业、基本住房、公共基础设施和社会保障等方面没有有效措施。这将为社会带来不稳定因素，增加社会的不稳定性，对县域政府的财力保障水平以及持续推动城镇化水平均提出了更大的挑战，使我国的城镇化建设面临极大的风险。
城镇化不仅是一个人口变迁、生产方式变革的过程，更是一个制度变迁的过程，伴随着城镇化出现的新情况、新问题是对现行制度的一种考量和变革的契机。现性县级财政压力在分税制改革后面临的问题在城镇化的进程中没有减轻，又逐步加重，财政体制问题的弊端越来越严重。充分分析城镇化进程与县级财政的关联，将会有利于城镇化问题的改善以及县级财政体制的变革，为我国新型城镇化提供有效路径。
参考文献：
[1]国家统计局：《中国统计年鉴》.中国统计出版社，2004年版
[2]寇铁军.《地方财政与体制创新》.东北财经大学出版社，2011年11月第一版。
[3]马忠华.《促进中国特色新型城镇化建设的财政政策》.《中国期刊网优秀硕博论文》，2011年。
[4]闫坤.《县乡财政体制研究》.经济科学出版社，2006年第一版
[5]《农民工市民化成本每年2万亿保留户籍逐步推进》.东方早报，2010年10月10日
[6]刘尚希.《中国财经报》，2011年11月26日第006版
作者简介：
龙吟（1992～），男，安徽合肥人，安徽师范大学，专业：政治学与行政学。