对完善信贷政策导向效果评估的实践与思考
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摘要：信贷政策导向效果评估是信贷政策的有机组成部分，是贯彻落实信贷政策的必要手段，也是加强宏观审慎管理的客观要求。本文以Z市信贷政策导向效果评估实践为例，分析了目前信贷政策导向效果评估过程中存在的问题和难点，并在此基础上提出了完善信贷政策评估的几点思考。
为进一步改进和完善中小企业、涉农金融服务水平，优化信贷投向结构，提高信贷政策执行效果，2011年下半年，中国人民银行出台了中小企业、涉农信贷政策导向效果评估指引（试行），明确了信贷政策导向效果评估的指标设计、方法程序和结果运用等方面的内容，对于提高信贷政策执行力，发展民生金融具有重要意义。当然，由于评估工作刚刚起步，还有一些方面需要改进。本文将以Z市评估实践为例，探索进一步完善信贷政策导向效果评估的路径。
一、信贷政策导向效果评估的定位
信贷政策导向效果评估，作为公共政策评估的范畴，不同于监管部门的微观检查，不仅对政策执行效果进行评价，也要对政策本身进行反思，以进一步制定和完善相关政策。
（一）信贷政策导向效果评估是信贷政策的有机组成部分。公共政策评估是政策研究和分析的重要环节，通过政策评估可以对政策系统、过程和结果进行综合效益和效率评价，从而决定该政策的延续、调整、终结，提高政策质量，有效实现政策目标。因此，在信贷政策的整个运行过程中，信贷政策导向效果评估不是政策过程的终点，而是评价政策方案及其执行情况的必要手段，是信贷政策制定、执行和完善过程中不可或缺的一环。
（二）信贷政策导向效果评估是落实信贷政策的必要手段。人民银行和监管部门分设以后，人民银行微观监管职能有所弱化，如何有效贯彻落实货币信贷政策、提高政策效果是一个重要课题。通过信贷政策效果评估，可以充分了解相关金融机构在政策执行中采取的措施、取得的效果以及政策执行过程中存在的困难和问题。对于政策执行不力的机构，可按相关规定给予惩罚，这有利于进一步提高政策效果。
（三）信贷政策导向效果评估是宏观审慎管理的客观要求。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，要构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，建立健全系统性金融风险防范预警体系、评估体系和处置机制。国际金融危机的深刻教训表明，微观审慎性的总和并不等于宏观上的审慎性。根据金融机构的系统重要性水平、货币信贷政策落实情况和风险管控能力等因素，实施逆周期的、差别化的动态调整，是落实宏观审慎管理的重要措施。通过信贷政策导向效果评估，厘清金融机构政策落实情况，是进行差别化调控的前提条件。
二、信贷政策导向效果评估实践——Z市案例
信贷政策导向效果评估指引出台后，Z市积极创新方式，完善相关流程，开展信贷政策导向效果评估工作。
（一）从工作程序上，成立评估工作领导小组，细化办法流程。人民银行Z市中心支行专门下发文件，成立了信贷政策导向效果评估工作领导小组，细化了信贷政策导向效果评估流程，出台了现场评估工作方案，从信贷政策实施、制度建设、金融创新、信贷管理规范化以及信贷投向情况等五方面进行评估，进一步促进了信贷政策评估的制度化、规范化，保证了评估工作的质量。
（二）从评估主体上，坚持人民银行评估与社会公众评价相结合。人民银行作为信贷政策评估的主体，主要从政策出台的背景和政策意图的角度，评价各金融机构支持中小企业、“三农”发展情况、信贷体制机制建设情况。同时，积极引入“第三方”参与对金融机构信贷政策评估。例如，组织中小企业、农业、经信委等经济主管部门以及部分担保机构召开座谈会，组织近100户中小企业填写调查问卷，了解社会各界对金融机构信贷政策执行情况的评价，以及对改进金融服务的意见和建议。
（三）从评估方法上，坚持定量评估与定性评估相结合。分机构、按季度采集贷款总量、贷款结构、市场份额、资产质量等定量数据指标，按照纵向基准（近三年数据）和横向基准（全市各机构间对比）两个层面，分别进行评分，得出金融机构定量评估得分。同时，从金融机构是否严格贯彻落实信贷政策、体制机制建设是否完善等方面对金融机构进行定性评分。定量与定性方法同时运用，将金融机构的信贷管理体制建设情况与对中小企业、“三农”实际支持效果相结合，有利于全面评价金融机构信贷政策执行情况。
（四）从评估手段上，坚持现场评估与非现场评估相结合。为进一步提高信贷政策导向效果评估的质量，Z市在对金融机构非现场评估的基础上，选择2家国有银行分支机构、1家地方法人机构和1家股份制银行分支机构进行了现场评估。现场评估进点前，向被评估机构发出《现场评估通知书》；现场评估结束后，下达《现场评估事实确认书》，经被评估机构确认后，形成《现场评估意见书》，并约见其负责人谈话，客观评价金融机构在政策执行中的成效和存在的主要问题，要求金融机构在规定期限内进项整改。通过现场评估，有效弥补了非现场评估中存在的数据多、情况少的问题。
（五）从结果运用上，坚持激励机制与惩罚性措施相结合。Z市实行了信贷政策导向效果评估与对金融机构管理的五结合：一是与人民银行对金融机构的综合评价相结合，将信贷政策评估情况作为综合评价中的一项指标进行量化考核；二是与地方政府对金融机构的考核奖励相结合，对于贯彻信贷政策好的金融机构，在政府考核奖励时予以倾斜；三是与信贷工作评选表彰活动相结合，Z市人民银行联合总工会开展了信贷业务主题竞赛活动，对于支持中小企业、“三农”发展效果较好的，优先给予信贷工作先进单位（个人）表彰；四是与对金融机构的业务管理相结合，对于在评估发现的问题，通过约见谈话等形式，引导其落实相关政策；五是与再贷款（再贴现）业务相结合，对于评估结果较差的金融机构，暂停办理再贷款（再贴现）业务。
三、信贷政策导向效果评估中存在的问题和难点
从Z实践来看，信贷政策导向效果评估有效促进了信贷政策的落实，但评估中还存在以下问题和难点：
（一）评估指标体系有待进一步完善。目前，定量指标评价实行的是对所有银行机构统一标准，但由于不同机构市场定位不同，导致评估结果可比性不强。并且，评估结果实行排名制，即使所有机构都较好地落实了政策，也可能有机构因为排名靠后，需要执行约束性措施。
（二）评估数据报送的质量难以保证。目前评估数据主要来源于人民银行金融统计系统，但信贷制度建设、金融创新等大量资料需要金融机构报送。但在具体评估过程中，缺乏有效的核查手段。对不按规定自评、弄虚作假的金融机构，没有对“硬性”制约措施。
（三）现场评估缺乏充分依据。对信贷政策导向效果开展现场评估，是创新评估模式的一种探索，有利于提高评估的信度和效度，但尚缺乏充分的政策文件依据。同时，相关政策文件中也没有规定现场评估方面的制度规定，导致对现场评估发现问题处理难度大。
（四）评估结果运用无明确操作细则。针对金融机构，评估结果运用方面的规定较为宽泛，且无明确执行标准。例如，对于如何将评估结果与差别准备金动态调整、银行间市场业务准入管理相结合，没有有明确操作细则。
（五）缺乏评估工作的专业素质。信贷政策导向效果评估对工作人员的专业知识和政策理论水平要求较高，而基层人民银行从人员素质、政策水平和分析手段等方面来说相对较弱，一定程度上影响了评估工作的开展。
四、完善信贷政策导向效果评估的几点思考
（一）进一步提高信贷政策的系统性和可操作性。信贷政策的制定、执行、评估、完善是一个有机整体。建议下一步在信贷政策制定的过程中改变简单“窗口指导”模式，尽可能量化目标及要求，增强政策的科学性和可操作性；同时，要明确执行责任和监管评估责任，提高政策的执行力；完善政策的评估反馈机制，不断提升政策制定的水平。
（二）进一步完善信贷政策导向效果考核体系。建立包括银行风险管控水平、履行社会责任情况在内的综合考核标准，引导其更加自觉主动地优化信贷结构。按照全国性大型商业银行、全国性中小型银行、地方法人金融机构等多个层次，建立分层评估体系。将评估结果由“排名制”改为“达标制”，以更客观评价金融机构的信贷政策落实情况。
（三）明确现场评估相关权限。明确通过现场评估与非现场评估两种形式进行信贷政策导向效果评估，进一步提高评估的信度和效度。探索制定现场评估办法流程，提高现场评估的规范化水平。
（四）提高评估结果对金融机构的“硬约束”。进一步制定细则，明确激励约束政策的适用标准、程序，合理引导金融机构的预期。对于不严格执行信贷政策或不按规定提供评估材料的机构，建议根据《中国人民银行法》、《商业银行法》等有关法律法规制定处罚细则。
（五）加大业务培训力度。信贷政策导向评估是一项新业务，建议组织集中统一培训，针对信贷政策导向效果评估工作需要掌握的相关业务和知识，包括政策、评估方法等内容进行全面系统的培训，以进一步提高评估工作的水平。
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