试论农民工社会保障制度的构建

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农民工是我国城市化进程中出现的具有“农村人”和“城市人”双重身份的特殊群体。虽然他们离开农村到城市工作和生活，但没有被城市所承认，更没有被城市现行的社会保障体系所吸纳。农民工成为劳动力市场上的弱势群体、城市社会的“边缘人”，而建立农民工社会保障制度，保护好这一越来越庞大的社会弱势群体，也成为当前政府和社会迫切需要解决的重大问题。在国务院常务会议审议并原则通过的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中，明确提出了积极稳妥地解决农民工社会保障的问题。按照“十一五”规划的要求，要加强和谐社会建设，必须“按照以人为本的要求，从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手”，并且“公共卫生和医疗服务体系比较健全，社会保障覆盖面扩大”。

1 我国农民工社会保障制度的现状

农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具有农村户口，却在城镇务工的劳动者[1]但是，对于这样一个急需社会保障的群体，整体上的社会保障却严重缺失。主要表现在：

1.1 农民工不享有失业保险保障权。城市居民在失业期间，享有失业保险，但根据2005年在北京市对农民工的调查结果，有94.4%的受访者没有参加失业保险。[2]没有城镇户口就不能平等地享受到城镇居民的最低生活保障待遇、失业保险。城市农民工由于工作不稳定，往往会经常性地失业一旦失业。他们在失业期间由于不享有失业补助，他们多数是靠自己过去的积蓄生活，靠向亲友、老乡借钱生活，也有一小部分人不得不离开城市回家去。

1.2 农民工的工伤医疗保险和养老保险不健全。农民工尽管是以青壮年为主的群体，但他们主要从事生活环境相对比较恶劣、劳动强度大、劳动时间长的工作，这很容易对其身体健康和人身安全构成威胁。2005年北京市调查的结果是，有91%的受访者没有参加工伤保险；有82.5%的受访者没有参加城镇社会医疗保险。[3]据调查显示，有36.4%的农民工生过病，甚至多次生病。他们生病以后有59.3%的人没有花钱看病，而是仗着年轻，体质好，硬挺过来的。当然另有40.7%的人不得不花钱看病，但看病支出绝大部分是自费，用人单位为他们支付的不足实际看病费的1/12。[4]

2 农民工社会保障权缺失的原因

2.1 体制上的原因。造成我国农民工社会保障权缺失的体制性原因是我国的城乡二元结构，这种城乡二元结构反映在社会保障方面，也是城乡二元社会保障体系。这种二元结构下的社会保障体系把农村剩余劳动力的非农化与农村人口的城市化呈现为两个分裂的过程。农民工既没有纳入城镇社会保障体系，而农村的传统社会保障方式又很难对城市中面临风险的农民工发挥保障作用，这一群体被排除在社会保障网之外。这种二元结构是造成农民工社会保障权缺失的深层次原因。

二元社会保障体系是建立在城乡户籍分隔城乡人口流动相对静止状态下的制度安排。但是，改革开放以后，大量农村人口向城市流动而形成了新的一类人群即城市农民工，他们离开了农村，也就脱离了农村的社会保障体系；他们进入了城市，但又不被城镇社会保障体系所考虑，成为二元社会保障体系下“边缘化”的社会群体，农民工的权益保障就出现制度性的严重缺失。[5]

户籍制度是产生二元社会保障体系的根源。随着近年来户籍管理的逐渐松动，户口已不是农村人口进入城市的不可逾越的屏障。我国在改革开放前后一直实行的是二元就业制度。不同的是，改革开放后，随着大量非公有制经济的出现和发展，对劳动力的需求的大为增加，同时，农村出现的大量的剩余劳动力，急需进行输出。这样，大批的城市农民就应运而生。他们不能进入城市的正式就业体系，而只能进入城市的非正式就业体系。在城市的非正式就业体系，农民工的权益是没有保障的。

2.2 法律上的原因。我国《宪法》规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利。目前我国有关社会保障立法主要是行政立法，它针对城镇职工而言，现行的社会保险法规政策中，至今没有一部综合的关于民工社会保障的全国性专门法律、法规或规章，全国性立法中对农民工社会保险的规定也很少且很笼统，都是一些原则性的规定，使用的语言十分模糊，大多不具操作性。

3 农民工社会保障的制度构建

3.1 构建农民工社会保障制度需要进行体制上的改革。农民工社会保障制度不健全归根到底是由体制上的原因引起的，所以不能单纯依靠社会保障制度来解决，需要改革一系列相关的阻碍农民工社会保障制度建立和发展的制度和政策。针对农民工社会保障权缺失的体制性因素，进行体制上的改革主要应该从以下几个方面着手：

3.1.1 改革户籍制度，放松对户口的管制。目前，由于我国户籍制度的存在，城市户籍和农村户籍相分隔，不利于劳动力的流动，不能实现劳动力资源的优化配置，阻碍经济发展。因此，改革户籍制度，放松对户口的管制理所当然要进行。

3.1.2 改革劳动力用工制度和建立多层次的农民工社会保障制度。我国劳动力市场不完善，由于二元制的就业结构和“非正规”就业体系的存在，对不同的劳动力有不同的态度，相对于城镇居民而言，农民工在就业上处于劣势地位。因此，我们要深化城镇就业制度改革，打破城乡就业壁垒，实行城乡统筹的就业制度。要建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场。要取消各地针对农民工和外地人口制定的限制性就业政策，一切城市均应向进城务工谋业的农民开放。其基本目标是：从保障农民工的基本生活为出发点，建立包括失业、医疗、工伤、养老保险等在内的低水平，全方位，不遗漏的多层次的农民工社会保障制度，再通过各层次之间的融合，即在满足最低基本生活基础上向保险型保险迈进，进而进入福利型社会保险，以实现与农村社会保障制度的接轨，最终建立城乡高度统一化、社会化、法制化、规范化的社会保障制度。[6]

3.2 构建农民工社会保障制度需要进行法律上的完善。具体来说，可以采取三种方式、分三个阶段：一是先对现有的国务院及部委有关社会保障法规或规章进行修改，对具体涉及农民工问题进行明确规定，使其更具操作性，为修改《劳动法》奠定基础；二是在此基础上，对《劳动法》进行修改，通过修改《劳动法》专章对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、社会救济等保障制度作出规定；三是在总结上述两项工作经验的基础上，制定专门的《农民工社会保障法》，对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、社会救济等农民工法律保障制度作出明确规定。

3.2.1 建立针对农民工的工伤医疗保险制度。从世界上早期建立社会保险体系国家的情况看，工伤保险是实施最早的一个险种。从现实需求来看，农民工多在劳动强度大、风险高、环境恶劣的行业工作，很容易成为工伤事故的牺牲品，并可能患上各种职业病。这种保障项目不存在账户积累与保险关系转换问题，成本亦不高，对农民工是一种职业风险的分散机制，这一制度保证其一旦出现职业伤害事故就可以得到相应的赔偿，对用人单位则是符合国际惯例和建立在《劳动法》基础上的工伤赔偿机制，而且由于建立起了针对城市农民工的工伤赔偿机制，用工单位将会更加注意用工过程中的安全保护措施，从而大大减少农民工的职业伤害事故。因此，应当由用人单位按照普遍性的原则为农民工全部办理工伤保险，政府的职责主要是制度设计和依法强制推行。

为在更大范围内分散农民工的风险，应该建立针对农民工的大病医疗费用部分社会统筹的保障机制，资金由个人缴费和地方财政的一定支持构成。个人缴费和财政支持的比例应该根据各地的具体情况而定。所形成的基金由有关的社会保险机构专项管理。凡参加大病医疗费用统筹的农民工均可持大病治疗卡到指定医院接受治疗。缴费额可以根据大病发生率和治疗费用及其变化来确定。

3.2.2 建立针对农民工的失业保险制度。农民工失业保险是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。目前，就业问题十分突出，倍受关注。农民工由于其文化水平不高，技术不熟练，加之有农业户口的束缚，使得农民工的就业问题日趋严重，激烈的就业竞争使得处于弱势的农民工频频失业，导致他们出现严重的生存危机，因此，为农民工建立失业保险制度已显的尤为重要。

至于农民工失业保险制度的具体构建，笔者认为，对于那些收入较高，且在城镇生活多年，已经市民化的农民工，可以参加城镇失业保险。对于流动性质的农民工，由于其工作不稳定，收入较低，在农民工当中是失业最为频繁的群体，因此，失业保险对于他们来说是最为迫切需要的，对他们可以设立一种不同于城镇失业保险，由专门机构设立农民工失业保险基金，农民工可以按自己的意愿缴纳一定的失业保险费，农民工在失业期间，可以按时领到失业保险补助，直到就业为止。对于农闲时出来打工的农民工，由于进城务工时间较短，他们最主要的工作仍然是农业生产，这也是其收入的主要来源，有鉴于此，笔者认为，暂时没有必要为其设立失业保险，即使设立，也会遭到他们的反对。

3.2.3 建立针对农民工的养老保险制度。养老保险应是比较靠后实施的险种，养老保险实质上就是老年阶段的收入保障问题，是延期服务，没有工作也就谈不上将来的生活储蓄。而且，它的有效实施有赖于全国各省市在养老保险制度上的高度一致，同时，农民工在几十年后才能受益。因此，农民工参加养老保险的愿望不强烈。对那些流动性极强、就业不稳定、没有雇主的进城农民工，不纳入城市强制性的养老保险体制，他们的养老保障暂时还应该依靠土地和家庭等非正式保障制度以及个人储蓄和商业保险等方式解决。另外，思想上的转变构建农民工社会保障制度一个不可或缺的条件。从实际情况看，搞好农民工社会保障，只单纯要求农民工提高法律意识明显不现实，必须依靠政府协调解决。因此，政府和全社会都要共同关心农民工这一弱势群体，早日建立面向农民工的社会保障制度。

事实表明，在向完善的市场经济体制过渡(其中包括向完善的社会保障体系和制度过渡)的过程中，进一步加大关注与维护广大农民工利益的力度，对于维护社会稳定，促进经济繁荣，增强社会凝聚力，建设和谐社会，均具有不可忽视的重要作用。因此，我们应加快建立健全农民工社会保障体系，切实维护好广大农民工的利益。

收稿日期：2007-12-15