保护行动规划(CAP)在中国的应用现状及前景分析
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摘要：自然保护区是我国最大的保护地类别，但是很多保护区的保护成效不甚理想，系统、科学的保护方法对提高保护区的保护成效至关重要。保护行动规划（Conservation Action Planning， cap）广泛应用于自然保护区及其他类型保护地的资源管理，是一个遵循项目管理过程的保护规划方法，有助于保护工作者聚焦于重点保护对象和关键威胁因子。从我国主要的保护规划方法应用着手，着重介绍了CAP的形成、过程及其主要特点等方面的内容，总结了CAP在中国的应用现状及其在推广过程中遇到的困难和问题。在综述CAP的运用和研究进展的基础上，提出了保护行动规划在中国的应用前景和运用建议。
关键词：保护行动规划（CAP）；自然保护区；中国；应用现状；运用前景
中图分类号：S7574
文献标识码：A文章编号：1671-3168（2012）06-0095-05
收稿日期：2012-09-25
基金项目：西南地区竹黄遗传多样性与寄主专化性研究。项目批准号：31160160。
作者简介：王鹏华（1988-），女，陕西兴平人，硕士研究生。研究方向：生物多样性保护。
通信作者：周德群（1956-），男，教授。研究方向：保护生物学。
保护地（protected areas）是指通过法律及其它有效方式用以保护和维护生物多样性、自然及文化资源的土地或海洋特殊区域[1]。在我国，保护地包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、世界自然与文化遗产地、地质公园等，近年来也引进了国外的国家公园概念与实践[2]。本文的讨论范围主要限于自然保护区。
自然保护区是中国最大的保护地类型。截至2011年底，我国已经建立各种类型、不同级别的自然保护区2 640个，总面积约149 km2，陆地自然保护区面积约占国土面积的1493%[3， 4]。自然保护区的数量和面积虽然不少，但是很多保护区的保护成效却不甚理想[5， 6]。造成这种状况的原因很多，在保护和管理工作中缺乏系统、科学的保护方法，没有制定和实施有效的保护对策，监测保护成效等，是其中比较重要的原因[7， 8]。
1我国主要的保护规划方法
就保护对策/保护行动的制定乃至实施而言，自然保护区常用的方法包括总体规划和保护区管理计划。为了将自然保护区保护管理与国际接轨，本世纪初，大自然保护协会（The Nature Conservancy，TNC）中国部与国家林业局和其它政府部门合作，引进了保护行动规划（Conservation Action Planning，CAP）。
11总体规划
总体规划方法用于制定单个自然保护区的保护对策与行动[9]。自然保护区总体规划是在对自然保护区的资源和环境特点、社会经济条件、资源保护与开发利用现状以及潜在可能性等进行综合科学考察之后，建设前期工作的第一个阶段，主要明确自然保护区的范围、性质、类型、发展方向和发展目标，制定自然保护区保护管理各方面的计划和措施的过程。国家林业局颁发的关于制定自然保护区总体规划的主要文件有3个：《国家级自然保护区总体规划编制大纲》、《国家级自然保护区总体规划大纲》、《自然保护区总体规划技术规程》。3份文件对规划包括的内容以及内容的组织方式各有不同，提出了这些指南间相互协调的要求[10-12]。
自然保护区总体规划是一个保护区在相当长的时期内的指导性规则，对于保护区的日常管理工作来说，总体规划的内容概括性强，也相对简单。此外，由于总体规划的适用期为10年，所以其针对威胁因素变化进行调整的灵活性也不够[13]。在人力资源发展等方面，目前我国的总体规划一般没有包括这方面的内容[14]。同时，总体规划侧重于要求和内容，而规划方法/过程不突出。
12保护区管理计划
保护区管理计划是在总体规划的框架内，帮助保护区管理人员确定并实现其保护区使命的管理工具，是通过对保护区现状进行调查后，在多方利益相关者参与的基础上，针对保护对象面临的威胁和问题，制定的一个大约5年的周期性管理方案。我国《自然保护区管理计划大纲》明确了自然保护区基本情况、现状评价、管理措施、行动时间表和预算等[15]。
保护区管理计划具有重视全局与局部平衡，针对性和具体性与常规管理平衡，管理行动长效性与灵活性平衡，管理目标的一致性与阶段目标的有效性平衡的特点。由于管理计划编制强调管理机构内设部门之间的沟通，采用了参与式的方法，能够集思广益，吸收各方面的意见和建议；遵循调查、评估、讨论等过程，因此具有较强的科学性、针对性和可操作性[16]。
13总体规划和管理计划的关系
保护区的总体规划解决建设思路，为依法编制管理计划奠定基础，是管理蓝图；管理计划是落实总体规划的阶段性文件，指导自然保护区一定时期内的具体工作，逐一实现总体规划确定的自然保护区阶段性目标（中期目标），强调对自然保护区日常保护管理工作的指导。
2CAP的应用
林 业 调 查 规 划第37卷第6期王鹏华，等：保护行动规划（CAP）在中国的应用现状及前景分析
CAP由大自然保护协会、成功基金会（Foundation of Success）、世界自然基金会（World Wildlife Fund）和保护成效评估伙伴关系网（The Conservation Measures Partnership）等组织的大量项目材料和经验编写，并经过许多一线保护工作者的实践检验[17]。CAP遵循确定项目人员、保护目标、保护对象及其关键威胁因子，制定保护对策，开展保护行动，评估保护成效等过程，完成对保护对象健康状态和威胁因子的分析，并在此基础上，制定对应的保护对策和保护行动，并及时评估保护成效，是一个适应性管理框架（adaptive management framework）（图1）[18-21]。
CAP具有专门开发配套的软件系统（Excel工作表/电子表格和Miradi软件），CAP过程中每一步的信息都可以通过保护行动规划电子表格来分析。Excel电子表格可以从保护对象及其威胁因子2个视角对威胁等级进行排序，进一步确定出最需要关注的保护对象和威胁因子，从而有助于保护工作者
图1CAP的适应性管理框架
Fig1Adaptive management framework of CAP
将有限的保护资源（包括经费和人力资源等）用在最需要的保护方面。同时，CAP是由基于工作假设的一系列“不断趋近”的环节所构成，是一个循环往复的迭代过程，在实施过程中允许信息的不完整或者一定程度上的信息缺失。随着新的信息的获得以及项目的变化和成熟，可以不断地修订和更新以前制定的保护行动规划，这在一定程度上弥补了总体规划和管理计划在实施过程中灵活性不足的缺点。
21CAP在国外的应用
到目前为止，CAP方法已在美洲、澳洲、非洲、欧洲及亚洲部分地区采用。玻利维亚和秘鲁已经明确将CAP作为一种官方的保护地规划方法；在马达加斯加，每个国家公园项目的资助者都要求被资助者使用CAP方法编制规划。此外，不同的国家和国际保护组织还使用CAP的改编版本用于不同类型的规划：如美国野生动物保护规划（US State Wildlife Conservation Plans）、美国鱼类和野生动物管理局濒危动物恢复计划（USFWS Recovery Plans）、美国国家海洋和大气管理署物种恢复规划（NOAA Species Recovery Planning）、危地马拉文化保护规划（Cultural target conservation planning-Guatemala）、美国东南部水生生境资源规划（Southeast US Aquatic Resource Planning）以及印度尼西亚和德克萨斯州的参与性保护规划（Participatory conservation planning – Indonesia and Texas）等[22]。
22CAP在中国的推广应用
CAP于2000年左右由TNC引入中国，在其滇西北项目区（包括丽江老君山）采用CAP的原理和方法，并与有关保护区合作，先后制定了丽江老君山、拉市海、梅里雪山、香格里拉大峡谷、高黎贡山、北京松山、上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区和长江上游珍稀特有鱼类保护区等10多个保护区或国家公园的保护行动规划[23]。
为提高中国自然资源管理规划和保护区工作人员的保护规划能力和水平，TNC中国部于2000年在丽江举办第一期CAP培训，至今与合作伙伴一起举办了10多次大型的CAP培训。培训着重向与会者介绍保护行动规划的框架、内容以及如何运用这种规划方法来制定相应的总体规划、保护区保护对策及其成效评估的管理系统。与昆明理工大学合作，TNC支持云南省林业厅编写了CAP手册，以便云南省国家级自然保护区能运用CAP方法制定各自的保护区管理计划。
同时，TNC支持中国的林业管理规划主要机构之一，国家林业局调查规划设计院，运用CAP方法编制上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区、天津八仙山国家级自然保护区、云南白马雪山国家级自然保护区等的《示范自然保护区建设实施方案》，并进一步分析了CAP方法在中国自然保护区建设管理中的运用前景、适宜的运用方式和途径，提出相应的指导对策。国家林业局调查规划设计院根据研究成果向国家林业局提出建议，将CAP的方法作为国家林业局制定和修订有关规定的参考。
此外，TNC也积极与北京林业大学及昆明理工大学等相关院校或科研机构合作，逐步将CAP纳入正规的教学体系中，从而让更多未来的自然资源和保护区的决策者、管理者、实践者和规划者了解和掌握此方法。北京林业大学在2009年就将CAP内容纳入了本科教学，而且开设了专门的实验；随后，昆明理工大学环境科学与工程学院也于2011年9月在本科生中首次开设该课程。至此，CAP已正式进入中国的大学课堂[24]。
23CAP在中国应用中存在的问题
目前CAP已经在中国的自然保护区得到了一定程度的应用。由于CAP引入我国的时间不长，目前仍处在初步的宣传推广阶段。CAP在中国大陆的应用尚有一些需要完善的问题，主要表现在以下几个方面：
1）CAP的制定主要由专家完成，利益相关者的参与性不够。CAP应该由具有多学科背景的规划团队来制定并充分考虑到利益相关者的积极参与。可实际上，由于保护区人员刚接触这一新方法，CAP的制定主要还是由TNC专家主导，科研机构及高校的相关专家参与，而保护区的工作人员，即CAP的所有者和最直接的实施者参与不足。这样一来，保护区人员对CAP方法依旧所知甚少，制定保护行动规划的能力没有得到明显提高。
2）CAP制定之后被束之高阁而没有用来指导保护区的保护管理工作。一方面，因CAP规划方法还没有作为政府保护区主管部门的刚性要求，比如像对总体规划的要求一样，保护区对编制和执行保护行动规划没有动力和积极性；另一方面，作为CAP主要研发者，TNC作为外来保护机构，不能成为保护区的保护行动实施主体。因此，编制的大多数保护行动规划成为一纸空文，没有真正得到实施。
3）缺少真正成功的CAP运用经验。如上所述，在国外，很多国家和组织已经运用CAP方法开展保护区管理保护，但在我国，由于保护区的保护行动规划编制后很少实施，成功案例少之又少。因而，CAP作为开展保护区管理的优势尚未体现出来，还没有足够的说服力。
3CAP在中国运用前景展望
尽管存在上述问题，但根据实际应用的经验认为，CAP作为一种先进的保护规划方法，应该在中国有广阔的运用前景。CAP可以成为中国保护规划方法体系的一个重要部分，也可与其它保护规划方法结合使用。结合笔者的实际工作经验和大量的文献研究，认为可以从以下几个方面来加以尝试：
1）将CAP作为一种方法和工具嵌入到其他保护方法的使用或者规划类文件制定的过程中，而不是在同一个保护区域再单独制定一个保护行动规划。因此，可以考虑将CAP的运用与自然保护区的管理性文件编制结合起来，将其作为编写总体规划、管理计划等的指导方法和工具。例如，CAP可以用来帮助制定自然保护区的总体规划和管理计划。CAP虽然不能提供编制管理计划需要的所有元素，但是足以满足管理计划核心内容的制定。CAP可以帮助自然保护区管理者科学而准确地确定管理计划的目标（主要保护对象及其健康状况、主要的威胁因素等）和针对目标要具体采取的管理行动；CAP还为管理者提供了有效和便捷的监测评估逻辑框架、指标和相关内容，有助于管理者对相关的规划及其实施进行监测和评估，根据监测和评估的结果对管理计划进行必要的调整。
2）将CAP方法与管理计划并列使用。通过10多年的使用，我国林业部门已经接受并要求保护区（国家级）编制管理计划，提出了“保护区总体规划为依法编制管理计划奠定基础，是管理蓝图；管理计划是落实总体规划的阶段性文件”的保护规划框架体系。如上所述，CAP与保护区管理计划在编制过程、内容等方面基本一致，但CAP的逻辑框架结构似乎更严密，也有Excel电子表格等分析工具加以支撑。不提倡用CAP代替保护区管理计划，但建议将CAP作为除管理计划外的选项。保护区可以根据自己的意愿，选择制定管理计划或保护行动规划。这既不会给保护区，也不会给政府的保护区管理机构产生任何额外负担，而且保护规划方法的多样化可能有助于提升我国保护规划的总体水平。
3）CAP不仅可以运用于自然保护区，也可用于其他类别的保护地。可以用于编制这些类别保护地的保护行动规划，比如风景名胜区、水源保护地、遗产保护地等的保护行动规划。用CAP方法编制的保护规划，不仅满足保护地的管理需求，也便于与国际同行交流。
4）可以开发一些保护行动规划的改编本用于除自然资源保护以外的领域，如有形或无形的自然文化遗产的保护。尽管国外也在尝试将CAP用于其他领域，但是基本上还是集中在自然资源的保护和管理方面。随着物质生活水平的提高，人们越来越注重提升精神生活品质，主要表现为对生态资源的合理利用、更加关注非物质文化遗产地及世界自然/文化遗产的保护。使用者可以结合自己项目的具体情况，全部或者部分应用CAP框架。当然，在将CAP应用于自然资源保护以外的领域时，需要对原有术语及其含义进行必要调整。
当然，CAP方法在我国保护规划工作中的运用和推广，首先需要保护管理部门接受它，把它纳入保护规划体系，根据我国保护地实际情况，对CAP做一些本土化的改进，这也是CAP的研发者最希望看到的结果。其次，是需要拥有大量熟悉和能够运用CAP技能制定保护行动规划的人才。从短期看，可以通过强化培训，培养规划机构和保护区人员制定保护行动规划和管理计划的能力，以适应制定这类规划对相关能力的迫切需求。从长远需求看，需要在大中专院校中开设保护规划培训课程（包括CAP），培养毕业后能致力于为保护区和其他类别的保护地管理服务的专业人才。截至目前，我国的保护区规划只是制定总体规划，而且必须由具有认可资质的机构完成，规划机构将总体规划制定后移交保护区，保护区人员不制定规划，也就无需具备规划能力。而CAP和管理计划等，需要保护区自己主持制定，这就需要保护区加强对有关业务人员的能力建设，从而可推进我国保护事业管理的科学化和信息化。
致谢：感谢昆明理工大学王宏斌教授、曾和平副教授以及云南省林业厅杨芳女士对论文提出的宝贵意见！
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