两江新区行政管理体制架构设计探索

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〔摘要〕科学合理的行政管理体制是两江新区开发开放能否顺利推进的重要保证。浦东新区和滨海新区行政管理体制改革实践值得两江新区借鉴。在设计两江新区行政管理体制架构时，需要妥善处理理想体制与阶段性体制、集权与分权、管理幅度与管理层级、政府与企业、政府与社会的各种关系。“在现行模式基础上扩大管委会权限”、“统一行政区划、增设功能区管理机构”和“建立服务型新区政府”三种管理模式分别适用于两江新区三个发展阶段——开发启动阶段、全面建设阶段和成熟运行阶段。

〔关键词〕重庆；两江新区；浦东新区；滨海新区；行政管理体制

〔中图分类号〕D63〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2012）03-0076-05

重庆两江新区是继上海浦东新区、天津滨海新区之后，我国第三个副省级经济开发区，也是我国内陆唯一国家级新区。设立两江新区是继三峡工程百万大移民之后，中央赋予重庆的又一重大历史使命。科学合理的行政管理体制是两江新区开发开放顺利推进的重要保障。作为先行者，浦东新区和滨海新区在行政管理体制改革方面积累了宝贵的经验教训，值得两江新区学习借鉴。本文在归纳浦东新区和滨海新区实践启示基础上，提出构建两江新区行政管理体制架构的建议。

一、两江新区现行“1+3”行政管理体制

两江新区位于重庆市主城长江以北、嘉陵江以东，包括江北区、渝北区、北碚区三个行政区部分区域和国家级经济技术开发区、高新技术开发区和两路寸滩内陆保税港区，规划面积1200平方公里，其中可开发建设面积550平方公里。两江新区战略定位准确、明晰，根据国务院批复，重庆两江新区被赋予五大功能定位：一是统筹城乡综合配套改革试验的先行区；二是内陆重要的先进制造业和现代服务业基地；三是长江上游地区的金融中心和创新中心；四是内陆地区对外开放的重要门户；五是科学发展的示范窗口。依据功能定位，两江新区确立了“一心四带”产业规划——江北嘴金融中心及中央商务区（一心）、都市功能产业带、物流加工产业带、生态低碳产业带和先进制造产业带（四带）。

目前，两江新区采取“1+3”的管理体制，即在开发建设领导小组领导下，由新区党工委、管委会具体负责两江新区的统一协调、统一政策、统一规划、统一宣传、统一口径。重庆市政府设有两江新区开发建设领导小组，领导小组下设两江新区管理委员会（党工委）。在开发任务执行上，两江新区党工委、管委会会同江北、渝北、北碚三个行政区实施“1+3”的开发模式，平行推进。开发平台采取“三拖一”模式：北部新区、两路寸滩保税港区管委会是市政府直属派出机构，市政府委托两江新区管委会代管，再加上由管委会直管两江新区开发投资集团有限公司（负责两江工业园区的开发建设），三个平台共同拉动两江新区经济发展。两江新区社会管理事务仍然由江北、渝北、北碚三个行政区管理。

二、浦东和滨海新区行政管理体制改革实践的启示浦东和滨海新区在各自20年左右发展历程中，不断进行行政管理体制改革探索，积累了大量经验教训，值得两江新区借鉴，加以归纳，主要有以下几点。

1.妥善处理理想体制与阶段性体制的关系，以理想行政管理体制建立为目标，针对不同开发时期实际情况，分阶段渐进式推进体制改革，切实保障开发工作顺利进行

开发区建设不是一蹴而就，开发区的行政管理方式也总是在经历不断调整之后，逐渐趋于合理。开发区的不同发展阶段和不同区域对政府职能有不同要求，有关政府大或小、强或弱的探讨需要服从于开发开放的实际要求，对政府边界的界定永远是在政府与市场和社会的互动中形成。既有实践表明，我国地方政府通常在开发区建设启动初期，以强势地位集中土地、资金等重要市场要素，并制定相关政策，强力推动开发区建设迅速取得绩效。当开发区发展日益成熟，不再只具有单一经济形态，逐步向功能综合、各有特点的城区发展时，政府经济管理功能将更多地体现在保障市场主体竞争有序方面。而且，对于像滨海新区这样的整合已有功能区和行政区形成的综合性开发区而言，在开发中还会受到旧的体制机制困扰，行政管理体制改革更具复杂性，更需要根据现实发展情况，分阶段逐步推进，在不同发展阶段采取不同体制。

滨海新区走过了比浦东新区更加艰辛曲折的行政管理体制改革之路。从决定开发滨海新区到滨海新区成为统一的行政区划，整整经历了近16年时间。在滨海新区统一为行政区之前，曾有过条块分割，政出多门、权责不清、分工不明现象。两江新区与滨海类似，也是整合已有行政区形成的，行政管理体制建立与完善也会有一个不断调整过程。在各阶段具体管理体制的改革创新中，一方面要充分考虑体制机制调整的可行性、可操作性和改革成本，另一方面应该以理想体制为目标，使现阶段的制度安排为理想体制的建立累积基础、做好铺垫。

2.妥善处理集权与分权的关系，建立统一的、高规格的领导机构和结构优化、责权界定明确、分工合理的行政管理架构，保障各开发主体形成合力

在集权方面，一个统一的、高规格的领导机构是跨行政区开发所需要的强有力组织保障。对于一个分属不同行政区而且内部有多个互不隶属的经济开发区的区域进行一体化统一开发，没有一个统一的领导机构是不可想象的。如无同一的领导机构，各行政主体为了自身利益，通常会各自为政，无法形成合力、协调发展［1］。领导权的集中是开发主体形成合力的必要条件；领导机构较高的行政级别和较大的权限是保证建设工作顺利开展的重要条件。浦东新区的快速发展无疑得益于开发区建立初期就设置了统一、高规格的领导机构，而滨海新区在相当长时间内发展受到一定程度制约与其领导机构所获授权不足直接相关。吸取滨海新区的教训，重庆市委市政府应该在考虑实际需要和可行性的前提下，尽可能充分地对两江新区管委会予以授权，尽快使新区管委会真正具有统一领导、统筹安排、统一协调和监督考核各开发主体的职权，使其能有效整合各种发展力量。

在分权方面，建立符合现代政府理念、结构优化、责权界定明确、分工合理的行政管理架构是开发区发挥整体优势、科学发展的体制保障。在浦东行政管理体制改革创新中，围绕开发功能，按照“分权”路径，有效供应了制度安排，推动了经济社会的协调发展。其横向“分权”特点在于明确界定政府与市场、社会的关系：其纵向“分权”特点在于不同行政层级明确划分事权，按照利益主体关联度和公共性、有效性优化管理链，实现扁平化管理［2］。浦东在新区建立之初，突破原有按微观经济主体细分行业管理的模式，取消各类行业主管部门，建立统一的综合经济管理部门，通过机构职能的瘦身，把市场中各经济主体成长的空间释放出来；同时，培育各类中介组织，作为政府与企业之间联系的桥梁和纽带，提供公共服务；在简化管理层级上，大规模撤并街镇，实现区域集约发展；在重点开发区域设置专门的管理机构和功能型开发公司，直接负责土地开发、运营和招商引资等工作；开发功能之外的相关社会管理和建设任务，全部交由街镇管理机构承担，便于开发区集中精力高效率推动开发建设。借鉴既有经验，发挥“后发优势”，两江新区在进行制度设计时，应该在“集权”和“分权”上作出科学合理安排，走出“一统就死，一分就乱”的怪圈。