国际货币基金组织

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一、IMF政府财政统计体系的基本内容

2001年IMF出台的新的政府财政统计体系主要包括四个组成部分，即财政统计范围、会计核算原则、收支分类体系、统计分析框架。

(一)财政统计范围。

IMF政府财政统计体系覆盖的是广义政府部门，采用的统计单位是机构单位。这套体系根据《1993年国民账户体系》的划分方法，将整个国民经济划分为五个互不兼容的部门:非金融公司部门、金融公司部门、广义政府部门、为住户服务的非盈利机构部门、住户部门。每个部门又进一步划分为一系列的机构单位。每个机构单位都是有权拥有资产、产生负债、从事经济活动并能以自己的名义从事交易的经济实体。政府机构单位主要是履行政府职能，具有立法、司法和行政权力;承担以非市场性条件向社会提供商品和服务的责任;或通过转移支付的方式对收人和财富进行再分配。政府机构单位开展活动、履行职能所需资金主要通过税收或其他强制性转移的形式来筹集。有些政府机构单位还控制一些非市场非营利性的机构单位。这些非市场非营利性的机构单位主要是贯彻执行财政政策，它们履行职能所需资金主要由控制它们的政府机构单位提供。所有政府机构单位和所有由政府机构单位控制并主要由政府机构单位提供融资的非市场非营利性机构单位，统称为广义政府部门(GeneralGovern-ment)。广义政府部门还可以划分为中央、州和地方三级，它们都是政府财政统计的范围。可以看出，新的政府财政统计体系涵盖了政府全部活动。

需要指出的是，在政府财政统计体系中，广义政府部门不具有金融部门的职能，如调节货币供应量、管理国家外汇储备、维护金融稳定等。尽管在某些国家中央政府履行了中央银行的部分职能，但是在政府财政统计中并不包括这部分活动。也就是说，中央银行不属于广义政府部门。这主要是考虑到政府与金融机构的交易对财政政策和宏观经济运行有着很重要的影响，将这两个部门明确地区分开来，对把握宏观经济政策力度和方向有着十分重要的意

义。另外，公共部门的公司也不属于广义政府部门。广义政府部门与公共公司的关系主要体现在广义政府单位拥有公共公司权益的多少上。政府可通过权益的变化来控制公共公司的运营，以贯彻财政政策。广义政府部门与广义政府部门之外的公共部门之间的交易则仍属于政府财政统计的内容。

（二）会计核算原则。

在政府活动中，有时交易的发生与货币收支并不完全一致。例如，款项已经收到，但交易并未发生;或者款项已经支付，但并不是为本期政府活动而发生的。为了真实地反映特定会计期间政府活动状况和结果，IMF新的政府财政统计体系采用了以权责发生制为基础的会计核算原则。凡是当期已经实现的收人和已经发生或应当负担的费用，不论款项是否收付，都作为当期的收人和费用;凡是不属于当期的收人和费用，即使款项已在当期收付，也不作为当期的收人和费用。因而，在新的政府财政统计体系中引入了“应收账款”、“应付账款”和“固定资产折旧”等概念。

（三)收支分类体系。

IMF新的政府财政统计体系确立了两个最重要、最基本的概念，即交易(Transaction)和权益(NetWorth)。所谓交易，是指建立在双方协议基础上的经济行为。交易可以是自愿的，如一个单位出售商品或服务，另一个单位购买商品或服务;也可以是强制的，如纳税。交易可以是两个单位之间的经济行为，如商品买卖;也可以是同一单位内部的经济行为，如固定资产消耗。对于同一单位内部的交易，可以看作是一个单位同时以两种身份存在。比如，对于固定资产消耗来说，这个单位既是固定资产的所有者，同时也是固定资产提供服务的消费者。所谓权益，是指政府资产减去政府负债的净值。在这两个概念的基础上，定义了财政收支概念。所谓收入，是指增加政府权益的交易。所谓支出，是指减少政府权益的交易。然后根据一定的标准，对财政收支进行了分类。

在政府财政统计中，财政收人按经济性质分为四大类，即税收、社会缴款、赠与和其他收人。税收是政府部门得到的强制性转移，包括那些与政府提供服务成本完全没有对应关系的各种收费。社会缴费是为了使缴款人或其他受益人有权获得某些社会福利、由雇主代表雇员缴款或雇员、自营职业者或无业人员自己缴款而形成的收人。

赠与是从其他政府或国际组织那里得到的非强制性转移收人。其他收人是指税收、社会缴款和赠与以外的所有收人，主要包括出售商品和服务的收人、利息和其他财产收人等。应该指出的是，在政府财政统计体系中，政府出售机器设备等非金融资产的出售收入不计作财政收人，因为它没有增加政府权益，只是资产存在形式的改变，即由一种资产形式(如机器设备)转为另一种资产形式(如现金)。

在政府财政统计中，财政支出有两套分类体系。一是按生产公共产品的生产要素的类型即经济性质进行分类。支出按经济性分为九大类:雇员补偿、商品和服务的使用、固定资本消耗、利息、补贴、赠与、社会福利和其他支出。应该指出的是，购买非金融资产不计作支出，因为它不改变政府权益，只是将一种资产形式(非金融资产)转换为另一种资产或负债(对资产的支付)。二是按公共产品的使用目的即支出功能进行分类。支出按功能分为十大类:一般公共服务、国防、公共秩序和安全、经济事务、环境保护、住房和社会服务设施、医疗保健、娱乐文化和宗教、教育和社会保护。这两个分类体系分别从不同侧面、用不同的方式反映了政府支出活动，是相互联系、相互补充的，可以结合使用。

(四)统计分析框架。

IMF政府财政统计分析框架是建立在四个财务报表的基础上的。这四个财务报表分别是资产负债表、政府交易表、非交易流量表和现金流量表。这四个报表之间及其内部是相互联系和相互补充的。资产负债表反映政府部门在每个会计期间结束时资产、负债和政府权益的存量。资产负债表里各要素之间存在着内在的逻辑关系:资产=负债+权益。通过资产负债表，可以提供某一日期资产的总额及其结构，表明政府拥有或控制的资源及其分布情况;可以提供某一会计期初或期末的负债总额及其结构，表明政府未来需要用多少资产或劳务清偿债务以及清偿时间;可以反映政府所拥有的权益，据以判断政府对负债的保障程度。但是资产负债表没有说明政府的资产、负债和权益为什么发生了变化。政府交易表反映政府交易活动的情况。政府交易表中各要素之间也存在着内在的逻辑关系:收人一支出=由交易引起的政府权益的变化=非金融资产交易+净贷款或净借款=金融资产交易减去负债交易。通过政府交易表，可以反映政府一定会计期间的收人实现情况和支出变化情况，一定程度上说明了政府资产负债和权益变动的原因。非交易流量表反映政府资产、负债受市场价格变化和其他数量因素影响程度的大小。但由于政府交易表是按照权责发生制原则确一汰和计量收人和支出的，它没有提供政府交易活动引起的现金流人和现金流出的信息。现金流量表就是在资产负债表和政府交易表已经反映了政府资产负债状况和交易活动信息的基础上，进一步提供政府现金流人和流出方面的信息，以利于评价政府支付能力和偿债能力。

二、IMF政府财政统计体系对改普财政调控的，要宜义

(一)为财政调控决策提供了科学方法和依据。

运用IMF新的政府财政统计体系分析框架不仅可以进行定性分析，而且还可以进行定量分析。更重要的是这个框架为财政政策分析建立了一套程序性的方法，使得财政政策分析建立在科学的基础上，为监测政府资源分配和使用效率、加强和改善宏观调控、提高财政管理水平奠定了良好的基础。通过考察分析资产负债表、政府交易表、非交易流量表和现金流量表相互之间及其内部各要素之间的关系，我们不仅可以了解政府资产、负债的规模和结构，而且可以了解某一时期政府活动的规模和财政政策调控的力度;不仅可以了解非交易因素对政府资产、负债和权益的影响，而且可以通过分析政府组织财政收人的能力，了解政府对债务的清偿能力和财政发展的可持续性。

(二)为全面地、真实地、充分地考察政府活动提供了依据。

在IMF政府财政统计体系中，所有行使立法、司法、行政权力的机构单位以及受政府机构单位控制的非营利性机构都是政府财政统计的单位，所有政府活动都纳人财政统计范围。因而，统计数据是比较全面的，有利于全面考察政府的活动范围和影响程度，有利于避免政府对市场机制的过度千预。

IMF政府财政统计以权责发生制为基础，凡是当期的政府活动都计人当期的收支范围;凡是不属于当期的政府活动都不计人财政收支范围。因而，统计数据能够比较真实地反映当期政府活动情况。同时，在IMF政府财政统计体系中，政府的交易活动实行单独统计，这样可以对政府活动进行比较详细地统计记录，便于对政府活动进行充分地考察分析。

(三)为通过考察财政状况来分析宏观经济运行和通过分析宏观经济形势来考察财政状况提供了科学方法和依据

IMF政府财政统计体系与其他宏观经济统计体系，如1993年国民生产账户体系((SNA)、货币金融统计体系、国际收支统计体系，都保持了一致性。这种一致性意味着政府财政统计数据可以与其他统计体系的统计数据结合起来，供分析使用。而且政府财政统计体系与其他宏观经济统计体系之间也存在着内在联系。

从政府财政统计与国民账户和国际收支账户之间的关系来看，存在着下述等式关系:

(X-M)+YF十TR=CAB=(Sp-IP)十(S}I}=(SpIP)+DS其中，(X-M)一对外贸易净值，

YF一净要素收人，TR一净转移支付，CAB是经常项目差额,SP私人储蓄，Ip私人投资，Sc政府储蓄，Ic政府投资，DS一财政赤字或盈余。

这表明，如果要保持国际收支中经常项目的平衡，那么，政府财政赤字只能由私人储蓄盈余来弥补;如若私人储蓄盈余不能弥补政府财政赤字，则只能靠引进外资或运用国家储备来满足。

从政府财政统计与国际收支统计的关系看，存在着下述关系:FF=NBG。其中，FF一政府财政统计GFS中的政府融资F中的“国外融资FF",NBG一国际收支平衡表中的“政府外债净值NBG"。从政府财政统计与货币金融统计的关系看，存在着下述关系:BF=NCGo其中，BF一政府财政统计中的“政府融资F''''，中的“银行系统BF",NCG一货币金融统计中的“对政府净债权NCG"o

新的政府财政统计体系与其他宏观经济统计体系之间这种内在联系和一致性，使得我们可以通过财政状况来研究宏观经济形势，通过宏观经济形势来分析财政状况，避免财政政策分析中出现就财政论财政的现象。

三、完善我国政府财政统计体系的几点建议

我国目前的政府财政统计体系是在计划经济时期参照原苏联财政管理模式建立起来的，对我国财政经济发展决策曾经发挥过积极作用。但是，随着市场经济和经济全球化趋势的发展，以及部门预算、国库集中收付和政府采购制度等各项改革的深人，现行这套体系已不能适应新的形势发展的需要。因此，有必要借鉴IMF新的政府财政统计体系，结合我国的具体情况，进一步完善我国政府财政统计体系，以提高财政透明度和财政管理水平。

(一)进一步深化部门预算改革。

在IMF新的政府财政统计体系中，要求将所有的政府活动都纳人财政统计范围，全面反映政府财政收支活动。而我国现行统计体系涵盖范围偏窄，一些本应纳人政府财政收支统计范围的预算外收支、社会保险基金收支未能包括在内，不能全面反映政府收支活动，影响财政管理水平的提高和政府财政决策的准确性。因此，要进一步健全财政职能，深化部门预算改革，将所有政府活动都纳入财政统计范围，扩大政府财政收支的统计范围，将所有行政事业单位都纳人政府财政统计体系，更加全面准确地反映政府财政收支活动，为宏观经济决策提供全面准确的数据信息。

(二)调整财政收支口径和分类体系。

按照IMF的财政收人和支出定义，收人是增加政府权益的交易，支出是减少政府权益的交易。但我国目前财政收人与支出的概念与这一定义有较大差别。比如，政府资产的变现收人在IMF定义下不属于收人，但我国目前却统计在收入范围;政府设备的购买在IMF支出定义下不属于支出，但我国目前却统计在财政支出内。为了准确反映政府权益的变化情况，有必要按照IMF财政收支口径重新定义政府财政收人和支出的概念。

在此基础上，调整财政收支分类体系。按照IMF政府财政收支分类方法，收人按经济性质分类，支出按经济性质和功能分类。与之相比，我国目前收支分类体系还不够规范。比如，财政收人未按经济性质分类为税收、社会缴款、赠与和其他收人。支出分类标准也不

统一，有的支出按功能分类，如行政管理费、公检法司支出、外交外事支出等;有的支出按经济性质分类，如社会保障支出补助支出、债券付息支出等，没有一套完整的规范的分类体系。这种不规范、不统一的分类体系，使得我国现行政府财政收支统计不能直现集中地反映政府收支活动。所谓“外行看不懂，内行分不清”，在一定程度上是由这种不规范的分类体系造成的。这种情况难以满足宏观经济管理和决策的需要，不利于加强财政管理，不利于增强财政透明度，不利于加强财政分析，不利于提高财政经济决策的科学性和准确性。因此，有必要借鉴IMF收支分类标准，进一步完善我国现行财政收支分类体系。

(三)完善行政亨业单位财务会计制度。

1.改革行政事业单位会计核算制度。IMF新的政府财政统计体系采用的是权责发生制核算方法。从国际上看，目前英国、澳大利亚等国家已正式采用权责发生制，其他一些国家已开始引人权责发生制。我国企业自1993年起采用权责发生制，行政单位自建国以来一直实行的是现金收付实现制，事业单位除经营业务收人采用权责发生制方法外，其他业务也采用现金收付实现制。为了真实地反映我国行政事业单位履行职能的情况，适应经济市场化、全球化和财政改革深化的要求，提高财政统计数据质童，有必要将我国行政事业单位现行的收付实现制改为权责发生制。

2.完善行政事业单位财务报告制度。IMF政府财政统计与分析是建立在资产负债表、政府交易表、非交易流童表、现金流量表等四个财务报表的基础上的。目前我国事业单位执行的是1996年10月22日以财政部第8号令的形式的《事业单位财务规则》。按照《规则》第39条规定，事业单位应当定期向主管部门和财政部门报送财务报告，包括由资产负债表、收支情况表和有关附表组成的财务报表和财务情况说明书。但由于受多种因素影响，目前还难以编制合并的全国行政事业单位财务报表。因此，要进一步健全完善行政事业单位向财政部门定期报送资产负债表、政府交易表、非交易流量表、现金流量表等财务报告制度。

3.完善行政事业单位固定资产折旧制度。在IMF新的政府财政统计体系中，行政事业单位固定资产折旧是财政支出的一个组成部分。但在目前我国的财政收支统计中，没有包括固定资产折旧部分。而且目前我国行政事业单位固定资产折旧制度也不健全。现行的《事业单位财务规则》对事业单位建立折旧制度的问题也没有给予具体规定。因此，在制定执行中出现不统

一、不规范的间题，有的计提了折旧，有的没有计提折旧，难以进行统计和分析。为了完善我国财政收支分类体系，加强行政事业单位固定资产的管理，需要建立健全我国行政事业单位固定资产折旧制度。