楼顶,也可是耕地的后备资源
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根据2007年土地利用现状分类标准，耕地是指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地(轮歇地、轮作地)，理论上，荒地的开发，滩涂的围垦、土地整理、旧村和废弃矿山的复垦都可以补充耕地。
但实际上，比较适宜开发的荒地不会留待现在或将来再去开发，未来可供开发的荒地，要么坡度较大，要么缺水，要么耕作成本高，特别是耕地开发中还可能带来生态环境破坏，造成草原沙化、退化，水土流失和洪涝灾害增多、加重等问题；滩涂围垦的新增地，用于建设可行，用于耕作受到土质的极大限制，耕地质量普遍低劣；土地整理对改善耕作条件十分有益，特别是有利于农业的规模化经营，但由于路、渠的拓宽，增加耕地的可能性较小；旧村和废弃矿山改造成新的建设用地易于实施，复垦为耕地则难度较大。
归结起来，通过以上几种途径补充耕地，或者质量低，或者难度大，或者增加的空间小，而且即便几种措施全部用上，我国在地表上的后备耕地数量最多也只有1亿亩左右。要实现耕地的有效补充，必须有新的视野、新的思维和新的举措。
构筑物顶层的巨大耕作空间
在地表后备耕地资源受限的情况下，我们的目光不能再仅限于此。既然耕地的定义是种植农作物的土地，平原的水田是耕地，山区用于种果的旱地也是耕地，那么，城乡建筑物顶层如果改造成可种蔬菜或花卉的耕作层，不也可以算耕地吗?
目前，全国各地的城镇住宅楼、商店、宾馆、医院、学校、办公楼、仓库、厂房、甚至乡村民居等构筑物，顶层为平面的居多，将来的构筑物也大抵如此。全国现有城镇人口约43188万人，农村人口约87431万人，城镇按平均3口人一户计，约有14396万户，农村按平均4口人1户计约有21857万户。根据目前城乡住宅情况，按城镇住宅平均10层、每户80平方米计算，户均顶层8平方米，全国城镇住宅楼顶层面积就有115168万平方米，即173万亩；如果加上学校、宾馆、医院、办公楼、商店、仓库等场所的顶层，全国城镇预计有300万亩左右的民居等场所的顶层空间可以铺设耕作层。依此类推，按农村住宅户均用地80平方米计算，全国农村相应也有2623万亩左右的顶层空间。此外，全国各地大量工业厂房的顶层，除少数受环境的限制不适宜耕作之外，都可以改造成为可耕之地。2004年清理整顿后，全国开发区的规划面积为9949平方公里，假设这些土地有二分之一建了厂房或附属设施，其顶层也有746万亩左右的可耕作空间，而且开发区之外的企业厂房顶层可以利用的耕作空间还更大。由此可见，如果在全国各地适宜耕作的构筑物顶层实施耕作层开发，全国的后备耕地面积将增加不少于5000万亩。
党的十七届三中全会以来，一方面中央对耕地占补平衡提出了“先补后占”的新要求，另一方面，随着经济社会的快速发展，大量的用地和地表耕地后备资源日益减少，占补平衡的难度愈来愈大，保耕地与保发展的矛盾逐步凸显。面对这一困难，如果在构筑物顶层进行耕地开发，遍布全国城乡的构筑物顶层的耕地潜力，将使耕地占补的规定不但在山区县(市、区)可行，即使在相对发达的沿海城市也可以运作，即耕地“先补后占”的要求在全国各地都有望实现，坚守18亿亩耕地红线与经济发展的矛盾也添了新的解决途径。
高层耕地不逊色
从目前一些城市的居民在构筑物顶层种植蔬菜和花卉的情况看，只要隔离措施适当，顶层的种植对构筑物不会造成损害，加之现在的耕作基本不施农家肥，而且蔬菜等植物的高度有限，在建筑物顶层种植，对企业和居民区的环境及城市景观不会有大的影响。
按照现有的技术条件，在构筑物顶层按耕作要求进行施工并不困难，除隔离材料和铺垫耕作层外，其他方面无需更多费用。实践中，每平方米的耕作层建设大约需40元(隔离层30元／m2，土壤层10元／m2)，如果把耕作层的铺垫与新构筑物的建设结合进行，投入还可以节省。显然，同样面积的耕作层，在构筑物顶层建造并不比山地开发、滩涂围垦、土地整理等方式取得的成本高，而且建成的耕作层质量更好。
因为构筑物顶层基本都有供水设施，光线充足，所种植物易于管理，所以，顶层耕作条件甚至不亚于其他地表耕地，实践中，在构筑物顶层种植农作物的单位面积产量与地表上同样面积的优质耕地产量相当。
法规政策来保障
要把构筑物顶层改造成适宜种植的耕作层，并使之真正发挥效力，需要解决的主要问题是明确建设和管理耕作层的主体，确立能够充分调动各方面积极性的利益导向，变“无人愿为”为“人人想为”，变零星行为为有组织的规模化经营，而这些必须借助法规和政策的推动。
一是法规的强制规定。可以用法规的形式对构筑物顶层的耕作层建设进行必要的强制性规定。一方面，规定现有构筑物业主有配合主管部门进行顶层耕作层改造的义务；另一方面，除特殊需要外，通过在用地和规划的审批中设置必要条件，要求新构筑物的施工，顶层必须是平面的，并且按照耕作要求，在顶层底板与耕作层之间设置有效的隔离层，铺垫25 c。以上厚度的优质耕作层，工程竣工验收时，对采取该项措施的这部分面积免交耕地开垦费，对无故不按要求施工的，处予高于耕地开垦费数倍的罚款。这样规定，既明确了新构筑物顶层耕作层的建设主体和建设要求，有利于建设单位将原耕地表土剥离，在构筑物封顶后用运送建筑材料的升降机运送到顶层作为耕作层，保证耕作层质量，避免竣工后异地取土加大耕作层建设成本和影响其质量。
二是落实管理责任。要明确国土资源部门在构筑物顶层耕作管理中的职能，由其负责组织将现有构筑物顶层改造为耕作层，督促新构筑物顶层耕作层的建设，按耕地开发标准给予建设单位资金支持，将经改造的顶层耕作层交个人、企业或社区管理并建立监督和奖惩的长效机制。管理职能以法规形式明确，有助于国土资源部门协调解决构筑物顶层耕作层建设中的各方面关系，确保工作的顺利开展。
三是理顺利益关系。构筑物顶层进行耕作层的开发利用，势必涉及构筑物所有者的利益。对此，可以在充分论证的基础上，由构筑物所在地县级以上人民政府出台顶层单位面积的补偿标准，对现有构筑物由政府一次性支付给构筑物的所有者补偿金，构筑物顶层的耕作层由政府投资建成后，成规模出租或出让，收入交财政；对新的构筑物，开发商在一次性支付给构筑物所有者的补偿金后，可以对构筑物顶层的耕作层作出租或转让处理，收入归开发商。采取这样的措施，有关构筑物顶层耕作层建设、管理等各方面利益就能较好解决。
四是强化政策引导。建立构筑物顶层的耕作面积与耕地占补平衡挂钩制度，将顶层的耕作层开发面积计入新增耕地统计，对不落实构筑物顶层耕作又不能自行解决耕地占补平衡的地区，不受理其建设用地审批；对构筑物顶层耕作成效明显的，在建设用地指标上给予倾斜和照顾，以此激励各级政府拓展顶层耕作空间的积极性。