加强外商直接投资我国高污染行业的监管

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改革开放以来，我国利用FDI(国际直接投资)取得了举世瞩目的成就，从总体上讲，高污染行业是外商投资的一个重点领域。这些行业主要是化学原料及制品、火力发电、非金属矿物制品、医药制造、造纸及纸制品、纺织印染、橡胶制品业。其根本动机在于对利润的追逐，而中国这些行业的高投资回报和低水平法律管制的投资环境，为这种利润追逐提供了现实可行性。

一方面，从国内这些行业发展所带来的商业机会来看，随着近年来我国经济呈现局部过热趋势，电力、煤炭、石油化工、钢铁、金属和非金属开采等能源、原材料行业由于供求关系影响市场价格一再攀升，出现了投资快速增长的局面。

另一方面，从外商投资于环境污染行业的法律环境来看，我国有关的立法和执法水平还相对滞后，这又为FDI的流入创造了现实的可行性。具体表现为：

首先，我国环保立法的保护水平低于发达国家立法及国际法保护水平，这使得发达国家投资者将高污染企业向中国转移。例如，随着保护臭氧层有关国际公约的实施，越来越多的来自于发达国家和新兴工业化国家和地区的投资者将ODS生产和消耗向中国转移，清洗、制冷和泡沫等外商投资较集中的行业就属此类。另外，虽然环境污染问题已经为我国政府所重视，并且参加了国际环境保护的《巴塞尔公约》和《蒙特利尔议定书》，但是这些公约本身也存在一些法律空白，并且为发展中国家提供了一个较长的宽限期。这种外国法和国际法与我国法之间在环保水平上的差距，成为高污染行业国际直接投资区位选择的动因。

其次，我国环境保护在执法依据和执法力度方面存在诸多漏洞。一是我国在立法上缺少针对性强的细化规定，法律的可操作性差。二是法律责任制度不合理，不足以发挥法律的威慑和惩戒作用。三是执法不严、监督查处不力，也使得一些外国投资者将中国作为逃避法律的天堂。

再次，我国在FDI的市场准人和项目监管方面对环境保护问题明显重视不够，相应的立法措施欠缺。在FDI市场准人的有关立法中，立法的指导思想是国家产业安全和产业结构升级；环境安全问题没有体现，其结果是引进外资项目的环保标准无专门规定，全凭审批机关灵活掌握。在FDI进入高污染行业的项目审批和立项投产后的监管环节，现有立法对其目标市场计划和产品销售方向无任何限制或强制性规定，这无异于鼓励外国投资者消耗我国的环境资源满足国外市场需求，并以此牟利；更不要说这些企业往往还享受着我国政府给予的税收、用地等种种优惠待遇。其结果必然是从总体和长远来看，引资收益大于损失，利用FDI的最终目的难以实现。

针对我国在利用FDI领域存在的环境污染问题，采取政府规制措施的关键就是在环保标准和执法力度上向发达国家看齐，逐步消除向境内转移污染的法律空间；同时对于外商直接投资于高污染、高能耗行业加以专门的限制和监管。有关的政府规制手段有：

第一，根据国家环境保护的总体要求，在FDI的市场准入环节增加环保限制，公布污染密集产业(PIIs)和严重污染密集产业(MPIIs)黑名单，分别采取限制和禁止的外资准人制度。对限制进入的污染密集产业，规定具体的进入条件，只有在国内生产存在巨大缺口且国外采购难以实现或价格过高的情况下，才允许FDI进入该行业；项目投产后应用于满足国内需求，对外销严格控制；对经批准进入MPIIs的企业，应对外方出资强制规定一定比例为环保设备、技术出资或者用于购买环保设备或技术的货币出资；在项目规划、污染治理和补偿等方面规定相应的环保指标，作为审批条件和监管依据。

第二，对外商投资企业的产品进口以及用作出资的物资进口加强监管，坚决杜绝外商投资企业参与危险废物进口。

第三，鼓励企业申请ISO1400认证，保护认证标志，运用无形资产的激励作用形成企业良性竞争。

第四，探索建立企业排污权交易制度，并对交易秩序加以有效的政府规制，避免投机行为。

第五，修改相应立法，强化法律责任，建立起民事补偿、财产罚、名誉罚、人身罚相结合的法律责任制度，充分发挥法律的威慑作用。

第六，量化、细化环境污染的执法依据，严格审批，强化执法监督，建立环境损失的强制补偿制度，以惩罚措施配合激励措施，促成企业积极主动的环保行为。

(作者单位：山东政法学院)