我国因何缺电

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一、电力供求状况

在我国经济逐步摆脱有效需求不足的局面之后，经济发展开始加速。经济的快速增长伴随着电力市场出现供不应求的非均衡状态。与1995年电力供需矛盾相比, 2000年起我国新一轮的电力供需矛盾持续的时间长、影响大，继2002年全国12个省级电网拉闸限电后，2003年前3季度已出现19个省市拉闸限电的新记录。2003年电力需求增长率15%左右，全年性缺电已成事实。进入2004，尽管我国一季度电力生产增长创历史新高，但是，供需紧张的局而仍然没有缓解。大面积拉闸限电严重制约了经济发展，也给社会生活带来极大负面影响。

宏观管理部门已经发现，发生在目前电力供应持续短缺大背景下的电力投资，已明显过热，未来必将出现供大于求的现象，进而造成这些电厂亏损，并出现连锁反应，导致为它们提供资金支持的银行出现呆账、坏账，这样易造成金融风险，直接危及整个国民经济持续健康发展。自去年开始中央政府一直在阻止向各种违规项目放贷和投资，但是，在利益的驱使下，违规上马的电厂项目投资之巨可谓触目惊心。而地方政府则认为违规项目有难言之隐，怕重蹈覆辙。很显然，这些违规投资行为与政府治理经济过热、放缓货币供应及银行贷款的目标背道而驰。1998年国内出现电力过剩时，有关部门明文要求三年不许开工新的火电项目，其结果是，当年顶风上马电力项目的地方，现在电力供应相对缓和，而当年老老实实听话的地方，现在都在缺电。

二、影响电力供需失衡的主要因素

（一）管理部门缺乏长远规划和正确市场预期造成缺电

在我国经济发展过程中由于各级政府片面地追求GDP增长，盲目上一些项目，使得重复建设比较严重，导致一些行业的生产能力过剩，产品积压。主要耗电大户，如冶金、建材、化工等行业的产品总体上存在明显的供过于求的状况。1997年以来，这些行业用电量为负增长。国内有效需求不足，经济增长幅度下降，使得管理部门对未来几年经济形势估计过于保守。据此测算电力需求总量时，以电力弹性系数指标的惯性思维，判断电力供求基本平衡的格局，不会出现大幅度的电力需求增长。“九五”期间我国电力装机容量还略有余。管理部门做出“三年不上火电”政策人为放缓电力建设。在积极财政政策和货币政策作用下，我国迅速摆脱有效需求不足的局面，经济恢复快速增长。由于预期过于保守，致使管理部门在1998―――2000年期间没有新批任何火电项目，其结果，形成电力供需市场的非均衡状态。根据国家信息中心出版的2004年《中国经济展望》数据显示，2000年开始，连续三年电力装机容量增长速度为4.9%，6.3%和5.2%，分别低于同期发电量增长速度的4.5%，2.7%和5.3%。如果1998年至今国家每年新增2000万千瓦火电装机容量，则不会出现目前缺电局面。很显然这与我国的电力管理体制密不可分。

（二）干旱影响发电

北方近几年一直干旱，有些地区甚至出现吃水难的情况。以2003年为例，南方也出现少有的干旱天气，主要以水利发电的南方地区如湖北、四川、贵州等也遇到了罕见干旱天气，降雨量急剧下降。遭遇了50年来未遇的旱灾，致使许多水库水位降到正常水位以下发不了电。

年份

发电量（亿千瓦小时）

水电

2001

14808.02

2774.32

2002

16540.00

2879.74

2003

19105.75

2836.81

资料来源：2004年《中国统计年鉴》

根据图表计算，2003全年发电总量比上年增加15.5%，而水利发电很显然出现负增长。这主要是由于高温、干旱，江河来水少导致了负荷上升水电发电量减少。比如：华东、南方、华中电网夏季空调负荷比重均超过30%，部分城市超过了40%。这是以前从未有过的事情。

(三)煤炭供给的不足造成供电紧张

煤炭占我国能源使用的80%。煤炭行业前几年处于亏损状态，1992以后，国家逐步放开煤炭价格，煤炭存在着涨价的潜力。近几年煤消费的增长紧随电力需求的增长，而其他部门对煤的需求则相对稳定。随着一些小煤矿由于频发事故被关停致使煤炭的供应减少。铁路、水运输基本上处于饱和状态，许多港口货物积压。由于煤运颈瓶限制，使得煤炭运输出现紧张。真正造成煤电紧张的是在电力与煤炭之间的关系中存在纵向价格双轨制的关系。国家对电力的价格一时难以放开的情况下，煤炭企业和电力企业的产品的价格双轨制将会长期存在。在这种纵向的双轨机制下，导致了煤炭、电力企业之间的产品价格在一定时间、一定程度上产生了扭曲的现象。随着电力的需求增加，电厂需要更多的计划外由市场提供的煤，但是，拒绝更高价的煤，因为上网电价由政府制定不能改动。近来煤炭价格的上涨以及煤炭与发电厂商之间的冲突是一个有待解决的难题。2003年煤炭供应商与发电厂商就煤炭价格未谈妥，结果只签约9000万吨的合同，与预计的2.3亿吨相距甚远。这样不可避免地出现一些火力发电厂家因为拒绝高价煤而不能满负荷运行。国家虽然加大了对能源的投资，但是，其周期较长。因此，总体上煤炭的供应仍然跟不上经济高速增长的需求。水利发电占总发电的比重很小，而核电力在我国发电比重比较小。火力发电一直占居主要位置，因此，在火力发电不足的情况下，水利发电一时还无法添补缺口。缺电的情况就显而易见。

（四）耗能工业过度发展是导致缺电的重要原因

2004年的统计数据表明发电量在1996至2000年间增长幅度缓慢，但是，2001年与2000年相比增长了9.2%；2002年比2001年大约增加了11.7%；2003年又比2002年增加了15.5%。钢铁行业以及水泥行业均为耗电大户。这些行业在最近几年内固定投资规模持续快速增长，生铁的产量2001年比上年增长18.7%；2002年又增长了9.8%；2003年增长幅度高达25.06%。2001年以来，钢的产量以年均20%的速度增长。2003年国际钢铁的价格上涨推动了钢铁行业的投资热情。在建项目炼钢能力达1.5亿吨，炼铁能力达1.43亿吨。2001年以后，水泥全行业增幅加快。2001年比上年增加10.7%；2002年比2001年增加了9.68%；2003年比上年度增加18.9%。2003年我国水泥行业的投资增长121.9%；2004年第一季度投资比上年同期增长101.4%。这些高耗电量的行业用电量占总耗电量的60%，它们的快速增长造成了电力供给的增长幅度与其需求增长相比，呈现明显的短缺。这种非均衡的供求关系打破了国民经济的综合平衡，超出了资源的支撑能力。

（五）居民用电量上升

最近几年，随着居民生活水平的提高，用电设备，特别是空调的使用越来越多。原黄河以北使用暖气，现在，黄河以南在冬天也使用空调供暖，夏季使用空调降温，这样城市居民耗电量自然而然上去了。加上这几年国债投资于城乡电网改造，使农村用电价格下降，释放了农村用电潜力。农村居民家用电器水平的升级，也使得耗电量增加。

三、政策建议

从上分析可以发现，我国电力市场供求失衡的原因与经济非均衡增长和政府管制密切相关。我国电力市场的发展一直与经济发展呈现较强的正向关系，经济的波动致使电力市场的供求关系随之发生变动。市场的供求关系是通过价格机制来调节的。由于国家对自然垄断领域都实行政企合一的管理体制，在这种管理体制下市场核心―――价格机制失灵，不能反映市场供求关系。走可持续发展的道路和建立合理的电力市场机制就显得尤为重要。

（一）抑制经济过快增长，实施可持续发展的方针

地方财政收入、政绩考核促使政府要搞产值大、税收高的重化工业。于是政府可能会利用手中拥有土地和贷款权这两个最大的资源，直接介入某类产业发展，如对重化工业实行倾斜政策必定会损害其他产业的公平竞争权力，支持国有企业发展重化工业必定会损害民营企业或中小企业的国民待遇。由于政府权责不对称，由其主导重化工业很可能出现好大喜功、超前发展、过度投资、不顾未来市场后果的情况。结果出现钢铁、水泥、铝等建筑材料行业严重过热。通过投资带动经济增长。这一方面造成电力紧张，另一方面，也造成了严重的环境污染。这样易陷入“马尔萨斯陷阱”。因此，应该取消唯GDP增长的观点，以市场为导向优化配置资源。调整产业结构，优化产业结构。在一个更为广阔的市场范围内，实现更专业化分工，使经济在一个更高效率的水平上发展。

（二）建立在电力市场机制运行下的有效电力监管

理论和国际经验都表明只有实现市场化的改革方向，才有可能实现资源的最优配置并在长时期内使消费者受益。在市场机制下，价格是市场机制运行的核心，为了保证长期容量充足性和长期输电网络投资，市场运营机构应该尽可能地采取市场边际定价机制，尽量减少不必要的市场干预。当市场供给紧张时，监管机构应该要求市场运营机构尽量采取市场定价机制，而不是依靠非市场手段平抑扭曲市场价格。stoft(2002)指出“实践已经证明，草率放松监管和具有根本缺陷的市场机制还不如平庸的监管制度，甚至很可能导致市场参与者之间的博弈，引发电力危机”(李虹,2004)。根据优先权的高低主张监管机构应采取以下措施：首先优先完善电力实时现货市场。由于实时电力市场是所有前向市场、双边契约和长期投资的基本参照系，优先发展和完善实时电力市场对整个电力行业改革的成败至关重要；其次，尽快实施输电公司和配电公司的分离，允许大用户参与市场竞标；再次建立两部清算机制，促进双边贸易发展；最后建立价格联动机制，促进消费者反应机制。在电力市场建设初期，监管机构就应该尽快明确行业改革方向和市场运行规则，减少市场参与方的政策风险。（作者单位：中南财经政法大学）