反思与重塑:法院系统内部审判管理机制研究

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摘 要:传统审判管理模式侧重于院庭长对个案的把关,使监督制约很容易扭曲为对独立审判的干预,其产生的根源在于审判制度与法院内部行政管理体制的交溶。审判管理权是带有司法特性的准行政权,审判管理权与审判权应当是服务与被服务、制约与被制约的关系。故审判管理改革的关键应当是将审判管理职能与审判职能逐步分离,使审判管理回归本位,并赋予其新的内容,从制度上保障审判活动的规范运作和审判权的正常行使。

关键词:反思;审判管理机制;法院

中图分类号:DF82

文献标识码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.04.10

司法的过程永远都不可能如马克斯・韦伯所形容的像自动售货机那样,一边是输入案件事实和法律条文的入口,一边是输出司法判决的出口,机械运行,不逾雷池半步。而是充满着各种事实因素和价值因素的干扰。只要有审判活动,不管是法官对法律推理三阶段中的大前提――法律规范的理解,还是对小前提――案件事实的归纳,都离不开法官的自行解释和判断,都不可避免地要介入法官自身的价值判断。因而,法律适用的过程就是法官行使自由裁量权的过程[1]。那么,在授予法官裁量权的同时,必然需要构建一个能够约束和控制法官自由裁量权,保证其谨慎、公正裁判的有效机制。设置审判管理制度的重要目的,正是在于制约法官裁判权的滥用和不当行使。在现代司法制度和法治本土资源的交锋与碰撞之下,我国的审判管理制度历经数次变迁,与之相伴的种种争议亦未曾停息。那么,审判管理制度究竟该何去何从,亟需我们对其进行彻底地梳理、深层地思考和系统地重塑。

一、历程回顾:审判管理制度的模式演变

我国的审判管理制度形成于人民法院建设初期,并沿袭至今。从其发展历程来看,其具体内涵和表现形式在不同历史时期呈现出不同的特点。[ZW(]本文对于审判管理模式历程演进的考察以及在此基础上所作的问题分析、对策建议,均以重庆市法院系统的审判管理工作情况为主要研究样本。[ZW)]

(一)第一阶段(2000年以前):高度收权的审判管理模式

在2000年以前,几乎所有案件的裁判结果都必须经过院庭长审批签发才能予以公布。院庭长在签发裁判文书时,不仅可以对文字表述进行修改,还可以对裁判文书中的事实认定、证据分析、法律适用、裁判结果等各方面进行审查,并有权对其认为错误或不当之处直接进行修改,甚至删除、增添内容;或者将其退给文书制作人,令其修改,其实质是对裁判内容的变更[2]。而且,对审判过程的管理也由院庭长通过行政命令来完成。在这种模式中,审判管理行为侵入审判活动的领域,使司法裁判活动带有浓厚的行政化色彩,院庭长成为事实上的一级“审判组织”,对案件具有最终决定权,严重分解了法官的审判权。

(二)第二阶段(2000年-2004年):高度放权的审判管理模式

2000年左右,全国各地法院相继开始开展审判长选任和合议庭职责改革,并最终得到最高人民法院“一五改革纲要” 及《关于人民法院合议庭工作的若干规定》的进一步确认,审判管理权限和方式随之发生重大变化。大部分案件的裁判权和裁判文书签发权交由合议庭和审判长独立行使,只有很少部分案件须由院庭长把关。从笔者所在的重庆市第一中级人民法院及辖区基层法院的情况来看,以刑事案件为例,除拟判处死刑、缓刑的案件或其他经审委会讨论的案件以外,其余一审案件均由审判组织[ZW(]

除非特别说明,本文所称审判组织仅指合议庭和独任审判员。[ZW)]自主决定,所形成的裁判文书由审判长或独任审判员自行签发;二审案件则无论案件属于何种类型,除发回重审以外,均由合议庭决定,由审判长签发。而且,院庭长把关的方式也由有权直接改变裁判结论转变为只能提出并不具有强制力的指导意见和建议。由此,高度放权的审判管理模式得以确立。从2000年开始至2004年左右,各法院大都采取了该模式,审判组织的审判职权得到空前强化,同时院庭长的审判管理权被边缘化。伴随着“还权于合议庭”的改革,审判管理方式的的另一显著变化是,立案庭被赋予了立案、分案、案件排期、审前准备、审限管理等职能,既从事审判业务,又负有对案件流程监督管理的职责,形成所谓的“大立案”模式。但由于其把业务职能和监督职能合二为一,致使审判管理权难以有效行使[3]。

(三)第三阶段(2004年以后):约束型放权的审判管理模式

2004年以后,各法院乃至各业务庭根据各自的实际情况对裁判权运行方式作出了一定的调整,高度放权模式下制定的相关规定在实务中大多被废止或发生异变,院庭长的审判管理权又开始在放权基础上向收权回归。以重庆一中院为例,该院于2006年出台了《二审案件改判、发回重审规则(试行)》,对二审案件的审判管理权限进行了重大调整:拟改判或者发回重审的案件,报庭长审核;拟作重大改判或者发回重审的案件,经庭长审核同意后,还应当报分管院长审核。同时,二审改判案件的文书签发权也由审判长上收至庭长(发回案件文书原即由庭长签发)。二审案件审判管理权限的调整,不过是即将发生或已然发生的一系列较大规模变化的一个缩影。与此同时,一审案件的审判管理权限也在实际操作层面悄然发生着变化,而其辖区基层法院的相关调整工作则已于此前便先期完成。较之前一时期,重庆一中院辖区两级法院的院庭长审判管理权限明显呈现出扩张的趋势(见图1)。鉴于此种审判管理模式界于高度放权与高度收权之间,故将其称之为约束型放权式。重庆一中院的这种变化态势在全国法院系统具有较强的代表性,为大部分法院所认同。[ZW(]

笔者曾就审判权限配置的相关问题向重庆地区各中级法院及其辖区基层法院、成都中院以及广州中院等法院发出调查问卷表共计559份,收回402份。调查问卷表反馈的总体情况如下:90%的中级法院实行约束型放权模式;70%以上的基层法院采用了约束型放权式。[ZW)]这一时期,“大立案”模式被逐渐摈弃,立案庭的审判管理职能被弱化。然而,除院庭长的指导监督权有所凸显之外,其他形式的审判管理措施并未及时跟进,审判管理处于单一、无序的状态。

二、理念突破:审判管理功能的重新定位

(一)问题与根源

1传统审判管理制度存在的弊端

首先,审判管理局面较为混乱。没有专司审判管理职责的专门机构,管理职能分散于研究室、立案庭和其他业务部门,且审判管理流程仅局限于一般性程序问题,对审理判决的重要和关键环节缺乏过程控制和有效监管。

其次,审判管理措施较为单一。前述三种审判管理模式均侧重于院庭长对个案的把关,其他形式的管理手段严重缺位,没有形成完整的审判管理工作体系,审判管理功能未能充分发挥。大量的审判事务性工作由办案法官自行承担,其结果是辅助工作和管理工作冲淡了审判工作,繁杂事务排挤了审判业务,审判工作的正常运行受到掣肘。

第三,审判管理方式不尽科学、合理。依赖个案把关的管理方式存在破坏法定的审判权分配机制,干扰审判组织独立裁判,违反审判的内在规律,削弱审判组织功能,挫伤法官积极性,不利于法官业务素质的提高以及影响审判效率等缺陷。在当前“去行政化” 、强调以法官为中心的司法改革背景下,侧重于院庭长对个案把关的传统审判管理模式不可避免地受到了质疑与挑战。

2传统审判管理制度弊端产生的根源

我国法院内部有两套正式制度,这两套制度从原则上讲是为了分别针对法院的审判工作和法院内部的行政管理工作。作为审判机关,法院的主要职能无疑是审判工作。独任审判员、合议庭及审判委员会为法定的审判组织,代表法院具体行使审判权。根据专业分工,法院内部还设置了各个业务庭,各业务庭即为所谓的审判机构。这便是法律对审判工作所作出的正式的制度安排。同时,由于法院内部还存在大量的审判管理、政务管理和人事管理工作,这些工作通常由作为法院行政领导的院庭长和后勤保障、人事管理部门来承担,形成了相应的行政管理制度。审判制度和行政制度本应是两套并行不悖的制度,按照各自的职能分工运行。但在实际操作过程中,审判制度溶入了法院内部的行政管理体制,变成法院行政管理制度的一个有机部分,形成了一系列尽管是非正式、然而实际上却很有影响的审判体制[4]。这一审判体制最突出的特征就是,院庭长的审判管理权以对个案把关的形式直接渗透进审判活动之中,并成为审判管理体系中最主要、最直接的一个组成部分,造成审判管理的重心发生偏离,导致审判职能与行政管理职能交错,审判权与审判管理权混同,独立审判与审判管理的界限模糊。前述三种模式的审判管理制度,均无一例外地打上了这一特征的印记――院庭长对个案的指导监督嵌入了审判体系之中,不同程度地分离和削弱了审判权。行政管理制度与审判制度没有完全分轨并行,形成了备受诟病的审判行政化现象,而真正有助于确保审判权正常行使的审判管理制度尚未建立起来。

(二)性质与关系

1对审判权和审判管理权的再定义

所谓审判权,是指审判组织依法享有的对案件进行审理和裁判的职权。审判权的内涵在于依法、独立、公正地审理和裁判案件的程序及实体问题。审判权只有通过依法、独立、公正地运作,才能体现和发挥法院所独有的审判职能。所谓审判管理权,是指法院内部负有领导、管理职责的人员和机构依法对审判活动进行监督管理的职权[5]。审判管理权的内涵在于指导、监督和服务法官依法办案。总体来讲,审判管理权及其行使是宏观性的,是运用计划、组织、指挥和制约等方式,协调并控制审判工作的流程,规范并监督审判组织的行为。笔者认为,在我国的司法语境中,审判管理权应当包括两个层次的内容,即院庭长对案件实体处理的指导监督权和以程序控制、质效管理为主的审判事务管理权。其中,审判事务管理是指通过不干预审判组织和审判人员对案件实体处理的方式,对其是否严格依照法律和程序办案进行监督,确保审判工作依法有序开展的工作机制。审判事务管理是审判管理的核心内容和发展方向。

2对审判权与审判管理权关系的厘清

审判权属于司法权的性质,审判管理权则是一种行政权,二者存在本质的区别。但由于审判管理的对象是司法审判事务,其不同于行政事务,在管理过程中必须遵循司法规律和司法权运行的属性,因而审判管理权实际上属于带有司法特性的准行政权[6]。审判管理是为了支撑法院实现其审判职能的,其主导价值目标在于保障审判人员依法行使审判权,故其应当是辅的。审判管理一般不直接涉及个案的处理,而是创造条件,确保审判组织后顾无忧、集中精力、公正高效地独立进行审判,保障审判程序的运行和司法目的的实现。因此,可以说,审判管理权与审判权是服务与被服务、制约与被制约的关系。

(三)更新与重构

《人民法院第三个五年改革纲要》规定,“完善合议庭制度,加强合议庭和主审法官的职责”、“健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制”。笔者认为,应当依据这些精神,对审判管理制度进行改革和完善。立足现阶段法院所处的外在环境和内在条件,进行科学的价值功能重塑和制度性改良,最大化地消除和避免审判体系中的行政化色彩,将审判管理职能与审判职能逐步分离开来,使审判管理回归本位,并赋予其新的内容,以切实促使审判权良性运行,保障司法公正与效率的实现。

1审判管理理念的更新

首先,丰富和拓展院庭长审判管理权的内涵和外延。一方面,传统审判管理模式根植于我国文化背景和制度环境之中,有其独特的生成机制,在目前我国法院的内部组织形态仍以科层的塔式结构为主,法官的整体素质还差强人意,司法环境尚有待改善的情况下,院庭长对案件的指导监督依然属于审判管理体系的重要组成部分。但应对其加以规范和完善,最大限度地发挥其正面效应,抑制负面效应。另一方面,院庭长的审判管理权绝不能仅限于对个案的指导监督,必须丰富和拓展其内涵和外延。不能单一地把院庭长的管理职能只定位于通过个案审判发挥引导示范作用和个案研究把关上,而应当将院庭长的审判管理权由点向面扩展。而且,院庭长还要对案件运行过程中的程序环节进行审批、时限环节进行监督,全面发挥院庭长的领导、引导和指导作用。

其次,将审判管理的重心转移至审判事务管理。“从管理对象而不是从管理的主体出发来思考组织(单位)决策,是现代组织管理学的基本方法”,因此,围绕审判并以法官为中心来确定审判管理的范围、内容是现代管理学的基本要求[7]。结合当前司法改革和发展的新要求以及司法现状,除了对院庭长的审判管理职能进行重新界定以外,更为重要的是,应当将审判管理的重心转移至审判事务管理上来,开掘审判事务管理的深度和广度,强化其对案件质效的控制及服务功能。为此,须增加审判管理的主体,优化审判管理职权配置,构建多层次全方位的审判管理体系;减少审判管理的主观随意性,将审判管理纳入制度化、程序化、规范化的轨道,建立审判管理的长效运行机制。

2审判管理原则的重构

(1)遵循审判规律的原则。审判管理应当符合审判规律和司法活动发展规律,并符合诉讼法及相关司法解释的规定。基于司法审判活动中立性、被动性、程序性等特征,审判管理应当以尊重审判组织依法独立审判为前提,从制度上保证审判组织的裁判处于独立但不失控的状态。

(2)回应现实需要的原则。审判管理活动既要尊重审判规律,同时也要正视现实司法环境并积极回应现实需要,根据不同的发展阶段确定不同的发展目标和改革措施,从而推动审判管理走上科学发展的路径。

(3)质量效率并重的原则。审判管理既是为了确保案件质量,也是为了提高审判效率。因此,在审判管理过程中,应当注意处理好质量与效率的关系,两者不能偏废。通过合理的制度设计,使审判管理活动在质量与效率之间达至某种程度上的均衡。

(4)管理服务兼顾的原则。审判权能否规范行使需要监督管理,而与审判有关的辅事务同样也属于审判管理的范畴,故应兼顾审判管理的管理效能和服务效能,纠正传统审判管理模式重管理轻服务的偏差,使审判活动在规制空间内释放出更大的活力。

三、机制创新:审判管理改革的具体措施

(一)建立综合性审判管理模式

建立以审判委员会为决策机构的宏观管理,以审判管理办公室为专门机构的中观管理,以院庭长为基础单位的微观管理,组成综合性审判管理模式。该模式以审判管理专门机构为主导,审委会和院庭长等各层面主体积极参与[8]。

首先,设立审判管理的专门机构。担负过程监管、绩效考核、质量评价、督查督办以及统筹协调等职责,从进入诉讼到结案归档进行全程管理监督。发挥审判管理的主导作用,将各项分散的审判管理措施有机整合在一起,形成一体化、全方位的审判管理体系,切实解决“管理割据”和“管理缺失”的问题。

其次,完备配套管理机制。除了专门机构以外,审委会和院庭长亦为重要的审判管理主体。审判委员会要定位为审判管理的领导决策机构,负责研究带普遍性的法律问题和审判管理宏观决策。通过听取审判运行态势分析报告、案件质效评查报告、专题问题探讨等方式,加大其对审判管理有关事务的研究力度,准确深入把握审判运行中存在的新情况、新问题、新趋势,及时分析成因,总结经验,查找不足,并做出相应的决策,从而维护审判机体的正常运行。院庭长作为审判管理的重要力量,除以听取汇报、参加案件研究、审签法律文书等方式进行个案把关以外,还应当在审判质量效率控制、法官业务素质以及法官审判绩效考评等方面承担审判管理职责。比如,通过定期主持召开典型或类型化案例评析会,统一同类案件裁判的价值取向和法律适用;通过召集审判长联席会议或庭务会,集中研究审判工作中的重大、疑难、复杂法律适用问题,为审判组织提供具体指导意见,供审判组织参考;通过定期主持被改发案件、案件和督办案件通报分析会,分析研究审判中存在的普遍性、倾向性问题,提出解决方案并督促落实[9]。

(二)完善信息化条件下的审判流程管理

审判流程管理主要依托电子信息化管理平台,对案件运行过程进行必要的程序化控制,为审判活动的顺利推进提供保障和支撑。

首先,大力推进电子信息化平台建设。信息化管理是审判管理工作的高级阶段,要借助现代信息技术,引进现代管理理念,对落后的管理方式、僵化的组织结构、低效的审判流程等进行全面而深刻的变革。加大计算机网络管理平台建设和运行力度,将各诉讼环节的操作过程、审判流程、统计分析、结案归档等均纳入计算机信息系统,实现审判管理工作流程与计算机软件运行流程对接,确保各类信息实时登录和数据自动生成,为实施规范化流程管理奠定基础。

其次,强化审判流程管理。严格按照“立审分离、审监分离、审执分离、审管分离”原则,结合审判管理软件在运行中的实际效果,不断完善审判流程管理系统,强化管理手段上的过程控制和在线监督,变“事后监督”为“事中监督”,使监督制约更为及时有效。根据“流程”管理的“犹太法则”[ZW(]业界对“流程”有一个通行的“犹太法则”,即“80/20”原则,表示应首先关注那些“关键流程”,即管理的“关键环节”,它们的数目可能只占全部数量的20%,却对整个组织的绩效发挥着80%的决定性作用。[ZW)],应当重点抓好审判管理的“关键环节”,特别是对一些容易出现影响公正和效率问题的环节,实行重点监管,从而达到事半功倍的效果。立案环节重点监控进入诉讼和排期开庭等程序的顺利推进;审理环节重点监控审限延长、中止、审限扣除、中断等情形;结案归档环节重点监控案件审判全程运行质效管理以及结案归档验收。

(三)健全审判绩效评估考核体系

管理学层面的管理,主要通过管理约束人的行为,辩证法意蕴的管理,则强调通过管理激发人的主动性和创造性,审判绩效评估考核体系便是对两者的结合,有助于发挥管理的整体效能。审判绩效评估考核体系由审判质效评估体系和审判绩效考核体系两部分构成。其中,审判质效评估体系以绩效考核指标为基础,通过一系列指标对法院的审判质量包括法律效果和社会效果进行整体评估。考核指标的设置应符合审判工作规律、适应审判队伍现状和审判工作实际,以充分发挥审判绩效评估体系的评价、监控、引导、约束、激励功能。对于审判绩效指标完成情况,通过审判管理工作通报和审判运行态势分析进行全面反映,分析研究审判工作的成效与问题、特点和趋势,为审判决策管理提供科学、精确的实证依据。而审判绩效考核体系则以法官考评委员会为领导机构,由审判管理办公室、干部人事部门等负责具体的实施和组织协调工作,形成分工明确、各负其责、优质高效的考核工作系统,从而实现与前述审判绩效评估体系的有效对接,科学评价审判业务部门和审判人员的审判业绩,为审判管理的有效运行提供坚实的保障。

(四)强化案件质量评查和处理机制

确立裁判文书评查与案件质量评查的职责及标准,建立裁判文书出门前校核制度和全面覆盖的案件质量评查体系,加强对案件质量的动态管理和严格考核。在发挥专门评查机构主导作用的同时,积极发动各个审判业务部门参与,扩大评查主体和评查范围。探索实施庭长点评讲评制度、专题报告制度、专家质评等制度,使评查的力度不断加强,评查结果能够及时转化为改进工作的措施和方法。对于裁判文书和案件质量的评查结果,实行奖优罚劣,并将其纳入审判绩效考评体系,作为评定法官业绩的重要依据。同时,结合绩效考核工作体系,积极构建多层次的审判责任追究机制。明确差错案件的认定标准、认定程序、责任主体和责任形式,重点加强对二审改发案件、再审改发案件和重点案件的评查及差错责任认定。不仅要在绩效考核中对差错责任予以体现,而且,对于发现有违法违纪线索的,应及时移送纪检监察部门处理,若存在违反最高法院两个办法规定的,严肃追究违法审判责任。

(五)规范院庭长指导办案

继续探索院庭长指导办案的细化规则,正确处理院庭长的指导监督权与审判组织的审判权之间的关系,既不能放任不管,又不能越权越位。一方面,要明确院庭长指导办案的范围。实行分类管理制度,普通案件由独任审判员或合议庭自行裁决,对重大、疑难、敏感案件,则根据案件的复杂、疑难、敏感程度或案件类型分别由院、庭长按照各自的权限进行指导。重大、疑难、敏感案件的界定和指导层级的划分并非一成不变,各法院可以根据不同时期的不同情况进行相应的调整。总的说来,院庭长指导案件的范围应当呈逐年缩小的趋势。另一方面,要设定院庭长指导办案的程序。院庭长在行使指导监督权时,首先必须充分尊重审判组织的主体地位,不能直接否决或改变其裁判意见。在此前提下,对于需要指导的案件,审判组织应当按程序将案件提交院庭长指导。如果庭长对评议结论有异议,可以要求审判组织复议,同时应当提出明确的指导意见及理由。但是,即便经过复议,审判组织还是可以坚持自己的意见。这种情况下,应当将案件提请分管院长指导,分管院长指导后仍不能形成统一认识的,提交审委会讨论决定(见图2)。

(六)增强合议庭内部监督和审级监督

对审判权的监督制约,世界各国都采取了较为理性的方式。就法院系统内部监督制约机制而言,通常是通过合议制的审理方式和审级制度的设置来实现对法官裁判权的规制。因此,合议庭以及审级监督制约功能的正常发挥,对于审判管理制度的完备具有重要意义。首先,强化合议庭职责,增大横向监督制约力度。合议庭成员在评议案件时必须展现对案件事实和裁判结果的逻辑推演过程,不能简单地以“同意”或“不同意”等方式变相放弃裁决权。而且,合议庭全体成员都必须在裁判文书上签署审核意见[10]。相应地,合议庭成员要共同为裁判承担责任。在审判过程中,还应注意发挥审判长的组织管理职责,以尽力改变司法实践中存在的合议制流于形式的状况,激活合议庭的内部制约功能。其次,建立沟通指导制度,完善审级监督制约机制。通过业务讨论会等形式,收集整理实践中一二审法院认识不一致的问题,通过特定的程序确定掌握尺度,并将处理原则及时向下级法院通报,为下级法院今后的裁判提供指导与参考。同时,二审法院应当加强对改发案件的说理,并与下级法院定期交换意见,从而有效地消弭争议、统一认识。

结 语

纵观当今世界各国司法改革,无论是强调职权主义的传统大陆法系国家,还是突出当事人主义的英美法系国家,都将“管理型司法”确定为改革的基本理念和方向[7]64。顺应建立“管理型司法”潮流的要求,对审判管理制度进行改革和完善,理顺审判权与审判管理权的关系,进行科学、合理的制度设置,保障审判活动的规范运行和审判权的正确行使,是当前人民法院积极回应内部需求和外部压力所采取的必要措施,也是摆在我们面前的重大课题,希望本文的探讨能够为这一问题的妥善解决提供一个思考的角度。

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Reflection and Reconstruction of the Interior Trial Management Mechanism of the Court

LI Shenglong, JIA Ke

(The First Intermediate People’s Court of Chongqing, Chongqing 401147, China)

Abstract:The troditional trial administrative mechanism emphasizes particularly on the presiding judge’s judgment on a case, thus, the supervision system is likely to interfere independent adjudgement. The problem is caused by the combination of adjudgment system and the interior management mechanism of the court. The essence of jurisdiction is imperia, and trial management is a quasiadministrative power endowed with judicatory characters. Jurisdictionserves and restricts trial management. Therefore the key of trial management reformation is to separate its management function and jurisdictional function, to make trial management return its original position and to endow it with new connotation. Hence the trial can be held orderly and jurisdiction can be exercised properly.

Key Words:reconstruction; trial management mechanism; court