31号文:土地调控新纲领

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中国经济持续了三四年的上行态势发展到2006年，GDP增幅连年高位平滑，城市化步伐愈走愈快，城镇失业率控制在4％左右，国民人均储蓄突破万元。有专家称，这是改革开放以来，甚至是建国后最好的年份。

然而，经济总量的增长不等于结构的优化，几年来全社会固定资产投资占GDP的比重一路攀升，直至超过50％。任由投资与消费比例的失衡发展下去，高消耗、低效率的粗放增长模式可能会再度抬头，同时资源价格走高，一旦经济大局受制于资源，投资和消费同时受创导致就业和金融体系不稳，全盘经济极有可能走入一个波动期。

土地管理自身，也在宏观层面上显现出错综复杂的问题：一些地方用“以租代征”、“农村集体土地流转”等方式蒙混过关，在规划外扩大建设用地规模；工业用地低成本过度扩张，甚至零地价招商引资，地区间竞相压低地价，影响了区域协调发展；土地执法难，“因公”违法调查难、处理难，处理人更难。

居安思危，土地作为宏观调控的新型武器再一次被时代推到了改革的前沿阵地。继声名赫赫的28号文出台两年之后，2006年9月5日，国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》(即国发31号文)。31号文是土地参与宏观调控以来最严厉的政策文件，它接过28号文的接力棒，紧缩“地根”，涉及建设用地审批权下放，工业用地出让、新增建设用地有偿使用费调整等多方面的政策变动，为未来一个时期内土地管理制度的改革提供了新的纲领和风向标。

文件最醒目的建树是强调了“权责一致”原则，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，将原先由国务院分批次审批的农用地转用，“调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报”。农用地转用审批权下放后，省级不再是“二传手”，中央也得以从冗杂的审批事务中脱身，着力于监管和调控。

同时，强化耕地保护的“行政首长负责制”，地方政府主要负责人不仅要对审批的用地负责，也对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况等实际发生的全盘用地情况贞总贵。辖区内土地违法后果严重的，追究地方政府负责人的领导责任。

土地以及其他生产要素和资源性产品定价过低，直接导致了投资过热。31号文抓住这一命门，要求统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准，规定工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式，以不低于公布的最低价标准出让。

地方政府收入的土地出让金，长期没有纳入政府预算，管理和使用状况不明朗。31号文明文规定国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，意图捣毁地方上土地寻租的温床。

2005年，全国新增建设用地纯收益为763亿元，而中央和地方实际收缴的新增建设用地有偿使用费只有214.5亿元。据此，31号文明确要求提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，拟在现行基础上提高1倍。此举意在制约各地盲目扩大城市建设规模的冲动，减少工业化，城市化对耕地的蚕食力度，促使各地盘活存量土地。

多年来小到土地方面的问题，大到国民经济运转的症结，都可以从制度上找到依据，从利益分配机制上找到瑕疵。31号文这次从机制、体制入手，力图调整土地收益分配，是找准了病灶所在，虽不能保证一味药下去百病散退，至少摆明了今后的大方向：怎样平衡地方和中央的利益，怎样保护农民农民、政府和用地者各自的权利，土地管理怎样从重审批到重监管、从中央一把抓到地方切实负起责任。