论城市危机管理预防机制的完善
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[摘 要]危机管理能力是检验一个城市现代化程度的重要标准，防患于未然是城市危机管理的根本之道。2012年夏北京发生的特大暴雨洪灾事件暴露出我国城市危机管理预防机制方面的诸多问题。本文就洪灾中出现的危机管理意识淡薄、缺乏危机教育和演练、缺乏协调联动机制等问题进行分析。就完善城市危机管理预防机制提出：学习借鉴古今中外的先进经验、重视与媒体和科研机构的合作、完善危机管理的相关预案、理顺危机管理主体间的关系等解决方案。
[关键词]城市危机管理；预防机制；暴雨；洪灾
[中图分类号]D29 [文献标识码]A [文章编号]1672—2426（2012）10—0067—03
一、暴雨洪灾再次为城市危机管理敲响警钟
2012年7月21日，北京遭遇了61年来最强的暴雨，全市受灾人口达160.2万人，77人遇难，成灾面积47.9万亩，停产企业761家，56处道路塌陷，桥梁受损，直接经济损失超过110亿元。此次灾害再次给“逢雨必涝”的北京敲响了警钟，也为城市的危机管理敲响了警钟。
城市危机，是指由于各种自然因素和社会因素相互作用而产生，使得城市在一定时间和空间内丧失正常运转和协调的功能，影响城市中人民生命财产和生存发展环境的各种现象和过程。城市危机除了具有公共危机的一般特点，如突发性、紧急性、不可预测性、不确定性、危害性外，还具有系统性和复杂性，而且具有更大的破坏性，往往会形成漫长的灾害链。城市危机管理是指城市的政府和社会各方面力量，对可能发生的城市危机制定应急和处理的方案、办法与措施，以应对城市危机的全部控制过程，是城市政府等危机管理主体对危机的一种主动积极的干预，其主旨在于化“危”为“机”。而要更好地应对各种突发事件，实现化“危”为“机”，就必须有一套科学合理和行之有效的处置办法和制度安排，这就是城市危机管理机制。完善的城市危机管理机制包括三大部分：城市危机发生前的预防机制、危机爆发时的处置机制和危机发生后的善后恢复机制。危机管理预防机制是城市危机管理机制的重点和难点，也是建设城市危机管理长效机制的关键所在。
暴雨是古今中外很常见的一种自然灾害，可在中国现代文明的代表地——首都北京，一场暴雨，就能剥夺数十条生命，造成超百亿的直接经济损失，却不由得我们不进行反思，面对日益频繁的极端天气灾害，我们该怎么办？北京对暴雨事件的应对力不从心，暴露出市政建设的不足，但市政建设问题的背后反映出的却是危机管理意识的淡薄，是城市危机预防管理诸方面的不足。本文试以北京的暴雨洪灾暴露出的问题为例，分析并提出完善城市危机管理预防机制的相关思考和建议。
二、洪灾暴露出城市危机管理预防机制的漏洞
城市危机管理预防机制主要包括：危机预案的制定与实施，日常的危机宣传、教育与演练，危机预警等。
1.预案体系存在的问题。北京的预案体系还是比较健全的，不但有《北京市突发事件总体应急预案》，各区县也基本都制定了相应级别的预案。各类专项预案也已基本出台，如在防汛方面，制定了专门的《北京市防汛应急预案》，恰在今年7月初，暴雨洪灾发生之前还做了一次修订。这次灾害发生后，北京各级各部门迅速启动应急预案，对积极应对危机起到了重要的作用。预案虽然较为全面，但是在具体操作层面仍存在着一定的问题。具体表现在：对城市现有应急能力与城市的脆弱性分析不足，预案中有关权利、责任及各应急模块功能的界定不够清晰准确，包括分级响应和应急指挥在内的运作程序缺乏标准性规定，缺乏对应急教育、演练的强制性规定等。
2.缺乏危机管理意识。暴雨事件暴露出北京市政建设在应对危机方面的不足，折射出的却是市政等部门危机管理意识的薄弱。台湾名人龙应台曾说：“检验一座城市或一个国家是不是够现代化，一场大雨足矣。或许有钱去建高楼大厦，却还没有心力去发展下水道；高楼大厦看得见，下水道看不见。你要等一场大雨来才能看出真面目来。”目前北京市区防洪标准多采用一年一遇的标准。对于北京来说，这个标准实在是太低了。试想，如果北京有优良的排水、蓄水系统，这场暴雨给北京带来的，将是大量的淡水储备和未来几天的好空气。果真如此，这场暴雨还称得上是“自然灾害”吗？这次暴雨事件中，房山区雨量最大，山区平均降水达313毫米。而在房山，居住于山谷的村民不在少数，许多居民的家门就正对着河水，在暴雨事件中险情不断。房山区因采矿造成的采空区很大，居民之所以选择在山谷居住，是因担心崩塌等地质灾害，但却不得已忽视了暴雨洪灾等地质灾害。居民长期居住于危险之地，从另外一个角度也折射着各管理主体危机管理意识的欠缺。
3.缺乏常规化城市危机教育和演练。此次暴雨事件暴露出的另一个更关键的问题是，危急时刻能够保命的应急教育和培训未能在平时得到普及。在因暴雨遇难的77人中，有46人是溺水而亡，其中竟有相当一部分是因被困车内，不知如何逃生而失去了生命。《北京市防汛应急预案》中明确规定：市、区县防汛抗旱应急指挥部办公室制定应对防汛突发事件的教育培训计划，增强市民防汛意识。对危旧房、低洼院落、地下空间、库坝地区、泥石流易发区、采空区等重点区域的居民加强针对性宣传教育，掌握应急避险基本技能。但以前文提到的那些居住于山谷的村民为例，在因暴雨被困的危险情况下，竟都不知如何向外界求救，是不是要拨打110，后来发现信号全无之后就更加茫然失措……这些事例充分暴露出城市在危机教育、演练的常规化、普及化方面存在着严重不足。
4.危机管理机制尚未理顺。危机管理不是技术问题而是体制问题。我国原有的城市危机管理机构呈分散状态，在分灾种、分部门、分地区管理机制下，各部门所拥有的资源出现“同构”，在使用时，资源只能是简单地相加而无法产生协同作用，甚至互相干扰。现在，国内许多城市都建立了统一的危机管理系统，危机发生后，政府的主要应急反应业务被统一到一个指挥系统和作业平台上，大大提高了各部门的协同程度和应急反应速度？熏但上述问题仍没有得到根本解决，许多体制上的冲突，如指挥关系与权力、责任的冲突，仍需进一步理顺。当前我国已成立了许多民间性的应急组织，其中某些还具有相当的专业性。危机发生时，他们乐于参与并对救灾工作发挥着一定的作用，如这次暴雨事件中的“蓝天救援队”。但由于对这类组织还缺乏科学的管理和指导，危机发生时其能力及作用的发挥仍非常有限。