行政强制执行和解协议研究

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摘要：行政强制执行和解协议是在我国传统行政法制度基础上的一项改革和创新，是一种相对柔性的法律行为。它打破了行政主体与义务人之间相互对立的法律关系格局，但并不意味着行政主体对所设定义务的克减，也不意味着行政相对人对本应履行义务的扣除。在行政法治实践中，必须强调行政强制执行和解协议始终具有的法律效力，即对社会的公定力、对被强制人的约束力、对行政主体的规范力和对第三人的执行力。

关键词：行政强制执行；和解协议；约束力

中图分类号：D922.1 文献标识码：A

文章编号：1003—0751（2013）08—0048—07

我国《行政强制法》第42条规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”该条被认为是在我国行政强制制度中确立和认可了执行和解以及执行和解协议的制度。①毫无疑问，《行政强制法》在设定诸种强制措施之后，又设立了相对柔性的实现行政强制执行的方式，这在我国行政立法中是有革新和创造性价值的。②对于行政强制执行和解协议这样一个在刚性的行政强制制度中确立的柔性化的制度实现方式，究竟应如何看待，应当引起理论界和实务部门的重视。然而，笔者注意到，学界和实务部门对该制度的制度价值及相关学理问题并未给予高度关注。基于此，笔者撰就本文，试对行政强制执行和解协议的相关理论和实践问题作一初步探讨。

一、行政强制执行和解协议的制度属性

所谓行政强制执行和解协议，是指行政主体在实施行政强制执行时与当事人就有关其履行义务的行为在不侵害公共利益和他人合法权益的情况下所达成的一种谅解，这种谅解体现于和解协议之中。该定义包含三层意蕴：第一，行政强制执行和解协议既可以以书面形式出现，又可以以口头形式出现。《行政强制法》第42条规定执行和解必须达成和解协议，但没有具体规定和解究竟是以书面形式为之还是以口头形式为之。笔者认为这并不是一个立法上的疏漏，而是立法者给了行政主体和当事人在形成和解协议时的两个选择：达成口头协议或形成书面协议。换言之，行政主体与行政相对人无论是口头达成和解协议还是通过书面形式形成和解协议都是合法的，都是具有法律效力的。第二，行政强制执行和解协议是行政主体与当事人之间的一种谅解。通常情况下整个行政强制过程是在相互对立的法律关系中进行的，这种对立性可以通过行政强制实施的单方面性得到证实。③但是，行政强制执行和解协议是在行政主体与义务人双方意思表示一致的前提下形成的，它打破了行政主体与义务人之间相互对立的法律关系格局，双方就有关行政强制执行事宜形成了意思表示上的合致性，这种合致性是在行政主体与行政相对人同时作了适度让步的基础上形成的，因此可以说，行政强制执行和解协议是行政主体与当事人在行政强制实施中所形成的一种谅解。应当说明的是，这种谅解并不意味着行政主体对原来所设定义务的克减，也不意味着行政相对人对本应当履行义务的扣除。第三，行政强制执行和解协议是行政主体与当事人真实意思表示的体现。在行政强制中行政主体的行为既具有严格的法定性又具有较强的强制力，因此，行政强制行为在行政法治实践中都是对行政相对人不利的行为④，该行为在为行政相对人设定义务的同时，还要在行政主体单方意志的支配下将该义务予以实现。因此，在行政法治实践中行政强制行为与行政相对人的意志是难以调和的，这就隐藏着一个风险，即行政主体有可能采用胁迫或者其他诱导性手段使当事人接受和解协议。当然，还有一种情形是行政主体与行政相对人在执法实践中形成某种恶意串通，进而形成和解协议。⑤如果存在这两种情形，就可以认为行政主体与当事人之间即便形成和解协议，其也不是双方真实意思表示的体现，或者是一种虚假的意思表示的体现。毫无疑问，《行政强制法》所规定的和解协议是行政主体与当事人真实意思表示的体现，它既不是在行政主体与当事人恶意串通的情况下所形成，又不是在行政主体对当事人胁迫的情况下所形成。从某种意义上讲，这是行政强制执行和解协议的本质属性。通过对行政强制执行和解协议概念的分析，可以对其法律属性作出如下概括。

1.行政强制执行和解协议具有正式性。《行政强制法》第42条第2款规定：“执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。”该规定是对第1款规定的拓展，由此可以看出行政强制执行和解是一个正式的法律行为。其正式性体现在，当行政主体与行政相对人达成和解协议时，行政主体是以行政行为的方式为之的。因为一方面，行政强制执行和解行为具有非常明确的法律依据，另一方面，该行为是从行政机关所享有的行政职权中演绎出来的。⑥此两方面足以证明行政主体与行政相对人所达成的和解协议是具有正式的法律性质的。当然，和解协议作为行政主体的行政行为是附着于行政义务设定行为和行政强制执行行为之下的，换言之，没有行政主体的行政义务设定行为和行政强制执行行为，就没有行政主体作出和解协议的行为。这里有一个必须讨论的问题，就是当行政主体与当事人达成行政强制执行和解协议时，行政主体的该项行为是否具有独立性？笔者认为，由于和解协议确立了新的权利和义务，因此可以认为行政主体作出和解协议的行为具有一定的独立性。这是和解协议具有正式性的一个表现。从和解协议对当事人产生的影响来看，当事人通过和解协议已经获得了某种法律上的利益，如可以将原来的义务分阶段履行等。⑦至于和解协议究竟具有什么样的法律属性，则是需要另外探讨的问题。⑧

2.行政强制执行和解协议具有对等性。传统行政法学理论认为行政法关系具有不对等性，即“行使行政权的行政主体始终处于主导地位”⑨，行政主体可以单方面决定行政法关系的产生、变更和消灭，可以单方面为行政相对人设定义务、对行政相对人作出法律上的处置。尤其是在行政主体行使自由裁量权的情况下，其还可以单方面处分自己的职权。就行政强制执行的决定和实施而论，这种单方面性都是比较明显的，因为行政主体为行政相对人设定义务并促使该义务实现并不以行政相对人的主观意志为转移。⑩那么在行政强制执行和解协议中行政主体与当事人之间还存在这种不对等的关系形式吗？答案是否定的。在行政强制执行和解协议中行政主体与当事人之间的关系形式即使发生了变化，这种变化的核心内容也体现了双方处于平等的关系形式之中，这种平等性表现在行政相对人通过一定的承诺使行政主体的行政行为有了缓冲的余地，而行政主体通过对当事人的宽容而获得了使义务得以更好履行的机会，同时行政主体享有在当事人撕毁和解协议的情况下对其进行后续制裁的权力。从整个协议的形成及其履行情况来看，协议双方都对对方负有一种法律上的义务、承担某种法律上的责任，同时都对对方享有某种权利。也许协议双方在和解协议中并不是完全平等的，但就整个和解协议的形成和履行来看，双方在权利义务上是对等的。

3.行政强制执行和解协议具有灵活性。尽管《行政强制法》以法律形式确立了行政强制执行中的和解制度，使该制度具有了法定性，但不能因此就将行政强制执行和解协议视为行政强制实施中的必经程序。因为在行政法治实践中绝大多数行政强制并不需要这样的和解协议就能够得到执行（行政机关可以主动实施之），并且行政强制执行和解协议有两个大前提：其一，行政相对人在执行能力上存在一定问题，换言之，行政相对人对行政主体所设定的义务完全没有执行能力或者只有部分执行能力；其二，行政强制执行和解协议的达成不能损害公共利益和他人合法权益，当存在有可能损害公共利益和他人合法权益的情况时，和解协议就不能成立。总而言之，行政强制执行和解协议对于行政相对人和行政主体而言都具有一定的可选择性，这种选择性表明该程序的设立本身是非常灵活的，是从行政强制执行的客观实际出发的。同时还应指出，行政强制执行和解协议的内容没有必然的法定性，即每一个行政强制执行和解协议都是在当时当地的情况下达成的，其内容体现了个案中当事人履行义务的能力和行政执法的实际需要。

4.行政强制执行和解协议具有善意性。行政强制执行和解协议是《行政强制法》中的一个制度安排，这一安排考虑了两方面因素：一是行政相对人履行义务的情形。在行政执法中，行政主体面对的是不特定的义务人，不同的义务人有着不同的主客观条件，而条件的不同决定了其履行义务的能力的差异。行政强制执行和解协议就是在对当事人进行类型化处理后所作出的制度安排，它是在认可行政相对人中的弱势群体的情况下而设置的，充分照顾了一些没有义务履行能力的当事人，从这个角度讲该制度设置充分体现了执法人性化。另一个因素是行政主体行政执法的情形。对行政主体而言，只有当其有效地实施了法律规定的行为，其执法行为才算达到了法律上的目的。如果其行政行为没有被付诸实施，其执法行为就是存在瑕疵的。《行政强制法》对行政主体实施行政强制规定了灵活的方式，允许其对有能力履行义务的当事人采取一次性履行义务的方式，而对没有完全履行义务能力的当事人采取分阶段履行义务的方式，这对于行政主体的行政执法而言、对于实现全面行政法治而言都是非常必要的，它使行政机关的职权行使更加理性化。从整个行政强制执行和解协议的形成过程来看，双方当事人都有机会真实地表示自己的意思，行政主体有机会依据不同情况促使当事人履行义务。基于此，笔者认为行政强制执行和解协议是在双方相对善意的情况下而为的，这种善意性既给行政相对人带来了益处，又使行政执法目的得以最终实现。

二、行政强制执行和解协议的前提条件

行政执法目的能否通过和解的方式予以实现一直是理论界和法治实践部门争论的一个问题。20世纪80年代末在制定我国《行政诉讼法》时立法机关就没有接受有关行政执法中和解的理念，因此我国《行政诉讼法》就没有规定可以通过调解进行结案的制度，反而将不适用调解作为一个特有原则确立了下来。B11近年来随着人们对行政执法认识的不断深化，一部分学者接受了行政执法中行政主体可以与当事人和解的理念。这个理念的形成是基于行政机关享有职权处分权和一定的自由裁量权这一事实。就后者而论，由于行政机关在行政执法中可以行使一定的自由裁量权，所以其对行政执法方式往往可以作出多种选择，而选择的多样化为和解留下了空间。就前者而论，行政机关在有些情况下可以处分自己的职权，即其可以依据行政执法环境的变化而终止原来的行政行为B12，这同样为行政执法中的和解提供了依据。理论界的这种新的认知在《行政强制法》出台之前并没有被我国行政实在法所接受，最高人民法院颁布的相关司法解释也没有认可行政执法中行政主体与行政相对人可以和解。《行政强制法》创造性地规定了行政执法中行政主体与相对人之间的和解协议制度，这对于我国行政法治而言是一次比较大的制度创新。尤其值得注意的是，《行政强制法》是将行政主体与当事人之间的和解作为一种法律程序看待的，如前文所述，该程序虽然不是行政强制执行中的一个必经程序，但至少是其中的程序之一。换言之，行政强制执行和解协议并不是一个单一的行政行为，也不是一个简单的行政协议或者行政合同，它作为一种法律程序的属性对于我国今后制定行政程序法具有至关重要的意义。同时应当看到，《行政强制法》在确立这一法律制度或者法律程序时是相当谨慎的，因为该法只有一个条文对和解协议作了规定，由此也可以窥见行政强制执行和解协议制度在我国行政法治中尚处于一种初始阶段，还仅仅处于制度认知的过程中。正因为如此，笔者认为有必要讨论行政强制执行和解协议的前提条件，也就是说，有必要从法哲学和法理学的高度来证明该制度是否有存在的价值和必要以及其存在的空间大小。在笔者看来，行政强制执行和解协议的存在必须具备下列前提条件。

1.被执行人承受能力的有限性。《行政强制法》第1条表明了该法保护公民、法人和社会组织的合法权益的价值取向，在后续的制度设计和程序规范中也都充分体现了对行政相对人权益的保护。如该法在行政强制设定中规定了公民参与制度，在行政强制实施中规定了催告程序，第39条对行政强制执行的中止和终止作了下列规定：“有下列情形之一的，中止执行：（一）当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；（二）第三人对执行标的主张权利，确有理由的；（三）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；（四）行政机关认为需要中止执行的其他情形。中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。”这些规定均表明，《行政强制法》体现了一种新的立法精神，那就是通过行政执法人性化实现社会和谐。行政强制执行和解协议的制度安排同样具有这样的法律价值。具体而言，行政主体在行政执法中所面对的行政相对人并不是单一的或相对确定的，而是复杂的、不确定的。进而，行政主体在设定义务时必须考虑两方面因素：法律规定和行政相对人。就法律规定而言，行政主体设定义务的行为和将该义务付诸实施的行为是同一的；而对行政相对人而言，行政主体每一次设定义务的行为、每一次将义务付诸实施的行为都是不确定的、多样化的。有些行政相对人可能能够承受行政主体所设定的义务，有些行政相对人则可能无法承受行政主体所设定的义务。然而，对于一个法治国家而言，行政主体设定义务的行为一旦完成，该义务就应当被予以执行，否则就会降低行政机关的执法威信，也会破坏法治的统一。不能因为行政相对人能力的差异而降低行政执法的质量，这是一个正题。要实现这个正题就必须有相应的反题予以支持。《行政强制法》设立和解协议制度就是从反题的角度对行政相对人进行类型化处理，这种类型化的基础是行政相对人履行义务的能力，如此既保护了行政相对人的合法权益，又使行政管理得以继续。由此可见，被执行人承受能力的有限性是行政强制执行和解协议存在的一个基础。

2.行政主体职权的可处分性。根据行政法理论，行政主体享有一项非常特别的权力——形成权。“所谓形成权，乃国家依法以意思表示创设、变更或消灭法律关系之权。就其所生法律效果而言，可谓是形成法律上之力，或参与形成法律上之力；就其对相对客体的作用而言，可谓是为行政客体设定行政法上的权利义务，或撤销变更其权利义务，故其作用具体显著。就其所采手段而言，包括一般执行法律、做成行政处分及命令的行为在内。”B13在这段表述中，实质上隐含了行政主体的职权处分权。所谓行政主体的职权处分权，是指行政主体在行政执法中根据执法的内（外）部环境而对自己的职权进行适当处置的法律权力。这项权力在我国行政法典中还未被正式认可，但从我国《宪法》第89条、第107条关于国务院和地方政府职权的规定中可以看出，我国行政机关在行使有些职权时是可以对其进行适当处置的。当然，有些行政权不可以进行处置，有些行政权的处置需要附加相应的条件，但不争的事实是行政主体的职权处分权是一个在我国行政法治中已经存在的概念和事实。可以说，《行政强制法》在确立执行和解协议制度时已经认可了行政主体的职权处分权。因为在我国传统行政法治中，行政强制中的义务设定和义务实施是有机联系在一起的，当行政主体为行政相对人设定了一定的义务后，如果行政相对人不履行该项义务，行政主体便可以转而实施代执行、执行罚等强制措施。传统行政法之所以没有设立强制执行和解程序，是因为传统行政法理论还没有认可行政主体的职权处分权。随着近几年来行政法理论和行政法治实践的发展，行政自由裁量、行政机关的职权处分等概念已经慢慢地从隐性问题变成了热点问题，从处于认知阶段的问题变成了行政法实在问题，这种变化的结果是行政主体职权的可处分性在相应的制度设计中得以体现。在行政强制执行和解中行政机关将原来设定的义务作了履行过程的阶段性划分，这种划分决定于行政机关对行政事态的认识及其享有作此划分的权力，而所有问题的根本点在于行政机关享有职权处分权这一事实。因此笔者认为，行政强制执行和解协议存在的第二个条件是行政主体职权的可处分性。

3.行政强制适用的现实可行性。我国《行政强制法》第5条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”该法第6条规定：“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”这两个条文实质上规定了行政强制设定和实施中的两个原则：适当性原则和强制与教育相结合原则。这两个法律原则充分体现了立法者在行政强制的设定和实施中从实际出发的指导思想。笔者认为，行政强制是一种法律适用行为。所谓法律适用，是指行政主体在行政执法中将法律规定和法律事实予以结合的行为状态。B14行政法的适用必须具备三个要素：第一，行政实在法的法律规范。《行政强制法》是有关行政强制的程序法，它是行政主体在适用行政强制执行时必须首先考虑的法典。此外，行政强制执行中的具体法律适用还必须考虑相关部门行政法，如海关行政强制执行中海关行政机关要适用《海关法》，土地行政强制执行中土地行政机关要适用《土地管理法》，等等。B15第二，法律事实。法律事实是一个相对综合的概念，它包括当事人及其相关法律行为，如在行政强制执行中当事人及其所承担的义务就是一个法律事实。第三，法律适用机关。法律适用机关即行政执法中的执法主体，在行政强制执行中就是设定并实施行政强制措施的行政机关。上述三个要素对于行政执法行为而言缺一不可。如果把法律适用看做一个扁担，行政主体便是挑担者，他的一头是法律规范、另一头是法律事实。只有当法律规范和法律事实保持轻重上的一致时，行政主体的法律适用行为才是从实际出发的，反之，则是不切实际的。对于一个国家的行政法治而言，每一个法律适用行为都必须做到保持这个扁担的平衡。在行政强制执行中，也许行政机关设定的义务是合法的，当事人也是一种客观存在，但如果当事人不能够承受这个法律义务，实施这个义务的行为就是不科学的。行政强制执行和解协议就是把不能够适应法律义务的当事人予以灵活对待，使其由不适应变为适应。由此可见，行政强制执行和解协议的另一个前提条件是行政强制适用的现实可行性。

4.行政过程的行政主导性。行政法治有三种模式，即法律一体主义模式、法律分立主义模式、行政监督模式，不同法治模式中，行政过程的主导主体有所不同。我国采管理主义模式，整个行政管理过程是在行政主体的主导下进行的。正是由于行政主体对整个管理过程具有强烈的主导性，我国才制定了若干行政法典对有关行政行为进行针对性的规范，如通过《行政处罚法》对行政处罚行为进行规范，通过《行政许可法》对行政许可行为进行规范，通过《行政强制法》对行政强制行为进行规范。这三部有针对性的行政程序法典，其基本规制对象都是行政主体，这是不争的事实。那么，能否由此得出结论——我国的行政执法过程不是由行政主体主导而是由相对人主导的？笔者认为绝对不能。因为这些法典只是使行政主体规范地行使执法权、规范地作出具体行政行为，而并非要剥夺行政主体对行政管理过程的主导地位；相反，其强调了行政主体在行政过程中的主导地位。如《行政强制法》第1条表明该法旨在“保障和监督行政机关依法履行职责”，该法第2条对“行政强制措施”和“行政强制执行”的定义中也突出了行政机关的主导地位。笔者认为，《行政强制法》对行政主体法律地位的认可体现在该法的全过程中，该法在行政强制执行中既规定了行政主体设定义务的权力，又规定了行政主体督促这个义务履行的责任，行政主体在整个义务落实过程中是扮演主角的。行政强制执行和解协议制度同样认可了行政主体的行政主导性，表现在行政主体能够将当事人履行义务的行为分成阶段，能够接受当事人分阶段履行义务这一事实，更为本质的是，“当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行”。总之，行政过程的行政主导性是行政强制执行和解协议存在的前提条件之一，如果否定这一点，就不会有行政强制执行和解协议制度。

三、行政强制执行和解协议的法律效力

行政强制执行和解是一种相对柔性的法律行为，其相对柔性体现在和解协议是在行政主体和义务人双方自愿的基础上形成的，整个和解过程体现了行政主体对行政执法中说服手段的运用，也体现了行政相对人对行政主体此种说服手段的认同。从行政强制执行和解协议的形成过程来看，协议双方的地位是平等的，都有一定的、有条件的处分权。行政主体的处分权表现为其可以对行政相对人承担的义务予以适当减少或者作形式上的变更，这是其对自己职权的一种处分（当然，这种处分是受一些条件限制的）。行政相对人的处分权表现为其可以对行政主体促使其履行义务的行为作适当选择，这种选择本身就包含着其对自身相关权利的处分。可见，行政强制执行和解协议的形成过程充分体现了行政执法中行政主体和行政相对人之间相对人性化的关系形式。那么，能否由此得出结论即行政强制执行和解协议不具有拘束力？显然不能。为了说明这一问题，必须区分行政强制执行和解协议的形成过程与协议本身的关系：二者不是同一事物。因为行政强制执行和解协议虽体现了双方自愿的柔性，但其一旦达成，就具有了刚性效力（必须予以实施和执行），其内容不因外在条件的变化而发生变化。行政强制执行和解协议的形成过程与协议本身的区分是一个非常关键的问题，只有作出这样的区分才能正确理解行政强制执行和解协议的法律效力。在行政法治实践中，行政强制执行和解协议究竟具有哪些法律效力呢？笔者试从四个方面进行概括。

1.行政强制执行和解协议对社会的公定力。行政强制执行和解协议经签订后就完成了一个真正意义上的法律行为，该行为存在于社会系统之中（不仅存在于行政主体和行政相对人之间）。从行政执法的公开性来看，行政强制执行和解协议形成后就应当进入行政公开领域，因为社会公众有权了解各种行政执法行为，包括知悉行政强制执行中行政主体与行政相对人之间形成的和解协议。此外，法律监督机关也有权了解该和解协议。深而论之，行政强制执行和解作为一种法律行为是存在于社会机制之中的，其内容对社会公众而言具有明显的公定力。公定力是行政行为效力的一种，指行政行为作出后就公定了一种状态，这种状态或者是对社会秩序的一种认可，或者是有意识地形成了某种社会秩序，或者是对某种社会关系的调整、对某种社会事实的处理，等等。B16行政强制执行和解作为一种特殊的行政行为，其所形成的社会秩序、认可的社会关系、处理的社会事实等不因某种主观因素而发生改变。在这里，我们应当以一个较大的视野来认识行政强制执行和解协议的存在空间。在传统行政法理念中人们可能会将行政主体和行政相对人之间形成的某种关系形式仅仅放在行政法关系的角度来考虑，而不会将其放在社会关系的角度来考虑，对于现代行政法治而言这个认识进路已经过时。正因为如此，需要强调行政强制执行和解协议对社会的公定力。

2.行政强制执行和解协议对被强制人的约束力。在行政行为的效力中，拘束力或者约束力为人们普遍认可。B17所谓行政行为的拘束力，是指行政行为作出后，其内容对相关权利、义务主体和当事人产生了必须予以遵守和履行的效力。当然，在行政行为体系中不同行政行为之拘束力的强弱程度有所不同。通常情况下，行政行为可以分为单方行政行为、双方行政行为和行政合同行为B18。其中，双方行政行为是行政主体和行政相对人在形成共同意思表示后所产生的行政行为，这种行为的形成中，行政相对人作了充分的参与。行政合同行为是行政行为的一种特殊形态，它具有双方行政行为的特性，又区别于一般意义上的双方行政行为。双方行政行为与行政合同行为的拘束力怎样？笔者认为，尽管行政相对人对双方行政行为和行政合同行为作了充分的参与，但这种参与只是对行政行为形成过程的参与，当行政行为形成后就意味着一个正式的法律行为已经产生，因而无论是一般意义上的双方行政行为还是行政合同行为，其都不因行政相对人的参与而丧失对他的拘束力。行政强制执行和解协议是行政主体和当事人共同形成的双方行政行为，其内容对于行政相对人当然具有拘束力。事实上，《行政强制法》在认可行政强制执行和解协议的同时，也确立了行政相对人不履行和解协议情况下行政主体相应的制裁手段，这些制裁手段的目的就在于拘束行政相对人很好地履行和解协议。

3.行政强制执行和解协议对行政主体的规范力。根据行政优先权理论，行政主体在行政执法中可以单方面为行政相对人设定义务，可以单方面对有关行政事态进行处置。该理论被我国学界所普遍认同，在其支持下似乎可以认为行政主体有权改变和终止自己已经形成的行政行为。事实上在我国行政法治实践中，行政主体对自己已经形成的行政行为进行适当处置是普遍存在的情形，但根据行政行为效力理论，一个行政行为形成后如果没有内（外）部条件的变化，行政主体是不可以更改其所设定的权利和义务的。也许在单方行政行为中行政主体有权对其行为进行适当调整，但在双方行政行为的情况下行政主体便不享有这样的权力，因为双方行政行为是双方意志的体现，任何一方都无权改变另一方的意志。行政强制执行和解协议是在行政主体和行政相对人双方协议后形成的，故行政主体不能单方予以改变。从这个角度讲，行政强制执行和解协议对行政主体是有规范力的。另外，在传统行政强制执行中行政主体具有促使行政相对人履行义务的绝对权力，由此往往带来行政强制权的不规范行使。《行政强制法》设立了和解协议制度，该制度使行政主体在对行政相对人实施强制措施时需慎之又慎，从而使行政强制措施的适用更加规范，这也是行政强制执行和解协议对行政主体规范力的体现。

4.行政强制执行和解协议对第三人的执行力。行政执法中存在各种各样的关系形式，如行政主体与行政相对人之间的关系，行政主体与利害关系人之间的关系，等等。通常把行政主体与利害关系人之间的关系称为其与第三人之间的关系，当然学界对第三人认识各异，有的学者承认行政法上的第三人概念，有的学者不承认这个概念。由于我国行政实在法中还没有确立行政法上第三人的概念，所以目前的相关探讨仅仅是学理上的。不过我国一些行政法规范已认可了行政法上的利害关系人B19，笔者认为这一认可实质上是对行政法上第三人概念的确立，因为在法理学和其他部门法中第三人就是指利害关系人B20。对一个行政强制行为而言，必然存在相应的利害关系人（姑且将其作为第三人）。一个行政强制执行和解协议形成后，其可能会直接、间接地影响第三人的利益，但即使存在这种影响，第三人也应当遵守和解协议的相关内容。第三人如果对和解协议不认同，其可以通过其他法律手段寻求救济，但在和解协议的内容未作变更之前，任何利害关系人都应当予以执行。

注释

①在《行政强制法》的讨论稿中，行政强制执行和解是欲确立为行政强制的基本原则的，但后来颁布的《行政强制法》将之确立为一种制度。这一变化表明我国立法对行政强制执行中的和解采取了相对谨慎、严实的态度。

②在我国行政法中长期以来有一个理念，就是行政机关不应当享有职权处分权，这是我国《行政诉讼法》中没有设立调解制度的原因所在。《行政强制法》设置和解制度意味着我国对行政机关的职权行使有了新的认识，即允许行政机关在职权行使中享有一部分职权处分权。这对我国今后的行政法制度构建，对在行政执法中和谐行政主体与行政相对人的关系，都是有积极意义的。

③行政强制行为的逻辑前提是行政主体与行政相对人意思表示的对立，换言之，如果行政主体与行政相对人的意思表示一致，行政强制就没有存在的空间。正是这一对立性导致了行政主体必须通过国家强制力来实施自己的行政行为。

④有学者从行政行为与行政相对人的利益关系的角度，将行政行为分为有利行政行为和不利行政行为：前者是指能够给行政相对人带来利益的行政行为，后者是指往往对行政相对人的利益实现造成障碍和制约的行政行为。（参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社，2010年，第155页。）如果这个分类科学的话，行政强制行为对行政相对人而言就属于后者而非前者。

⑤在行政法治实践中，行政行为的作出和履行往往是在行政主体与行政相对人双方参与下进行的（通常没有第三方的参与），这便导致在一个行政行为中有可能出现行政主体与行政相对人恶意串通的情形。这种情形在行政处罚中非常多见，如制造假烟的企业很可能愿意向处罚机关缴纳一定的罚款而继续从事假烟生产活动，一些行政主体在收取相应的罚款后常常对这些企业的假烟生产行为不予严格追究，在这种情况下，双方都得到了相应的利益，但国家利益和公共利益遭到了侵害。遗憾的是，在我国行政法制度中，似乎还没有一种有效的制度能够防范这种恶意串通现象。

⑥行政机关的职权行使可分为两种情形：羁束与自由裁量。在羁束的情形下，行政主体不能对其行政行为作出任何改变；在自由裁量的情形下，行政主体可以对其行政行为作出适度调整，可以对自己的相关职权在一定范围内进行处分。行政强制执行和解就是从第二种情形中演绎出来的。

⑦行政强制执行和解协议中的分阶段履行义务对行政相对人而言是一个人性化的处理，其从表面上看似乎并没有多大法律价值，但对行政相对人而言，实质上大大减轻了其履行义务的负担，可以说维护了义务人的利益。

⑧行政主体与当事人之间达成的和解协议似乎具有合同的性质，其从外形来看很像是一种民事法律关系中的合同。因为就和解协议本身而论，其是在双方自由、自愿的意思表示下形成的。当然，这种和解协议存在于行政强制法之中，其履行效果与行政主体的后续行政手段是有关联的，从这个角度来看，其又像是行政法关系的一种转换形式。

⑨参见应松年主编《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社，2009年，第17页。

⑩行政法关系的单方面性尽管在我国传统行政法教科书中是一个已成共识的论点，但近年来我国不少学者对其提出了质疑，认为该理论将行政主体的权力绝对化了。事实上，一旦行政主体与行政相对人进入行政法关系之中，其在权利义务上就是对等的，即一方是权利主体时、另一方就是义务主体，反之，一方成为义务主体时、另一方就是权利主体。行政主体和行政相对人都有可能既是权利主体又是义务主体，从这个角度讲，行政法关系单方面性的理论是难以成立的。

B11当时关于行政诉讼不适用调解是从下列理论进行推论的：当行政主体作出行政行为时，其行政行为要么是正确的要么是错误的，对于绝大多数行政行为而言，行政相对人没有讨价还价的余地。如果在行政诉讼中适用调解，就等于认可了行政机关对行政行为的处分权，也等于认可了行政机关可以在行政行为中与行政相对人进行讨价还价。正是在这一理念的指导下，《行政诉讼法》以及后来的《行政复议法》都没有将调解作为审理案件的原则。

B12我国多数学者都对行政优先权作过研究，但鲜有学者对行政主体的职权处分权进行研究，这可以说是行政法学研究中一个不够严谨的方面。我国行政法制度中似乎也没有行政主体职权处分权制度。笔者认为在发展服务型行政的现代行政法理念下，行政机关的职权处分权应当成为行政法治中一个带有普遍意义的问题，我国应当尽快构建行政机关的职权处分权制度。（参见关保英：《论行政主体的职权处分权》，《东方法学》2008年第1期。）

B13B16张家洋：《行政法》，三民书局，1998年，第152、637页。

B14参见张淑芳：《论行政法的适用》，《法学研究》2000年第5期。

B15我国行政机关在行政执法中所适用的大量行政法典其实都是部门行政法，因其设定了行政管理中行政主体与行政相对人之间的权利义务关系，所适用的其他一般性行政法规范主要是一些程序性内容，因而行政机关对行政管理部门法及其程序规范的熟悉是十分必要的。

B17参见张永明：《行政法》，三民书局，2001年，第270页。

B18参见罗豪才主编《行政法学》，北京大学出版社，2007年，第134、298页。

B19我国《行政强制法》第50条、《行政处罚法》第42条、《行政诉讼法》第27条等行政法典则都确立了利害关系和利害关系人的概念。

B20“第三人”是我国行政诉讼法中使用较多的一个概念，其核心特点是必须“与被诉具体行政行为有利害关系”。（参见马怀德主编《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社，2012年，第432页。）