江西省实施环境审计的障碍分析

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【摘要】 鄱阳湖生态经济区建设指向生态经济，环境审计也是强调在经济发展的同时保护环境。江西省目前在环境审计方面极不完善，若实施环境审计，对江西的环境保护非常有利，对江西的可持续发展有着积极的影响。文章从对环境审计的意义认识不足、环境审计立法缺失、环境审计人员缺乏相关专业知识及教育培训机制等方面分析了江西省实施环境审计的障碍。

【关键词】 环境审计； 江西省； 障碍分析； 鄱阳湖生态经济区

鄱阳湖生态经济区建设指向生态经济，环境审计也是强调在经济发展的同时保护环境。江西是个生态大省，发展生态经济势在必行。江西在“既要‘金山银山’更要‘绿水青山’”的理念下，越来越注重环境的保护，但是在经济发展的同时环境问题是一个无法回避的问题，实行环境会计、环境审计是一个有效的手段。审计要在保护环境，实现经济、社会、资源可持续发展的伟大事业中有所作为，保护日益恶化的自然环境。对环境问题进行有效治理的措施就是实施环境审计，合理制定环境审计评价指标。但目前江西的环境审计现状不容乐观，笔者认为，江西实施环境审计的障碍有以下几个方面。

一、对环境审计的意义认识不足

（一）研究相对滞后

环境审计的开展，理论应先行，但从目前的情况看，理论相对滞后，不是理论指导实践，而是在实践中总结不成体系的理论。江西省的专家学者对这方面的研究寥寥无几，能结合实际去研究的更是凤毛麟角，这主要是由于我国环境治理起步较晚，环境审计的开展也较迟，因此直到1999年，环境审计才作为我国审计理论的研究重点，但目前仍缺少系统的环境审计理论阐述。仅限于理论探讨的初级阶段，我国环境审计实务及理论研究状况已远远落后于西方各国。虽然是1998年审计署组织了有关人员编写《环境审计》实务丛书，开创了我国“环境审计”的新局面，但由于环境审计的学科独特性，环境审计理论研究及实务严重滞后，因种种原因一直未开展。

据笔者调查，目前江西省所有的高校中都没有开设环境审计的课程，对环境审计开展专题研究，在江西省的省级课题立项中，也没有专门的对环境审计的研究。而且审计人员也鲜有将环境审计的内容融入日常审计工作中。

（二）对环境审计重视程度不够

同开展环境审计工作较早的国家相比，中国的环境审计工作差距明显，审计机关内部以及社会有关方面，包括相当数量的审计人员在内，尚未充分认识到环境审计的意义及发展前景。这种状况阻碍了环境审计的推广与深化。

当前，江西经济转型时期，可持续发展的观念还没有真正树立，人们的环保意识还相对淡薄，环境审计尚未被社会所公认。一是对环境形势严峻性认识不足，没有从宏观大局上去研究和思考环境审计，这将极大地影响到审计保障国家经济社会健康运行“免疫系统”功能的发挥。二是对环境审计的重要性认识不足，没有从深入贯彻实践科学发展观、促进经济增长方式改变、维护经济安全、推动和促进经济社会可持续发展的高度上，充分认识开展环境审计的重要意义，影响了环境审计的深入开展。

江西是革命老区，拥有得天独厚的自然条件，有青山绿水，如要在拥有金山银山的同时拥有绿水青山，就要注重环境的保护，注重环保意识的培养，要加大环境保护的宣传教育，使环保意识深入人心，形成保护环境的良好社会风气，并能自觉接受环境审计的监督，营造一个良好的环境审计氛围。从另一个角度讲，环境审计是审计研究的新领域，在刚刚起步阶段，对不少人来说还是一项较为陌生的事物，包括审计人员在内的不少人至今还未认识到环境问题与审计工作的内在联系，所以首先要加强对审计人员的教育，从而使审计适应环境保护工作和我国经济持续、健康、稳定发展的需要。

二、环境审计立法缺失

（一）未制定具体实施办法和评价标准

目前，尚未制定具体的环境审计实施办法以及对审计结果的评价标准，这对环境审计的可操作性大打折扣。

环境审计客体有关经济活动对环境的影响，前面提到的审计是否遵守环境保护相关法律法规，对特定主体造成的排污和生态影响进行评估，审计环境报告所披露的环境责任、环境费用和环境风险，没有具体的实施办法，操作起来有一定的难度。不利于环境审计信息的真实、公允。

虽然已经有了一系列的环境保护法律、自然资源保护法律、环境保护行政法规、环境保护地方法规和部门规章，从中央到地方都有一些相关的环境保护政策，但针对环境审计的实务，没有具体的实施办法，怎么解决以上存在的问题？以及生态补偿、绿色信贷、绿色保险、绿色证券、绿色贸易以及污染责任保险等一系列的问题，虽然制订出台了高污染、高风险的产品目录，严格了企业上市的环境核查标准，但环境审计如何介入，如何干涉？审计出的结果如何应用等问题将直接影响到审计的意义。

（二）环境保护立法不健全

自《环境保护法》1989年修改至今近20年。面对日益恶劣的自然环境，已经与实际情况脱节，覆盖领域不全，存在着一些重要的立法空白，如缺少土壤污染、生物安全、遗传资源保护、核安全等。而据报道，中国的入侵物种占世界危害性入侵物种的50%。《环境影响评价法（草案）》第四条曾规定，“制定对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件，应当进行环境影响评价”，即将一定类型的政策列入环评范围。这本来可以成为我国纳入政策法律环评的契机，但最终被以“缺乏可操作性、缺乏经验、立法条件尚不成熟”等理由而在正式立法中删除。

由于法规、政策的实施作用范围广，影响深远，一旦有误将造成不可挽回的损失；环境法律配套滞后，不易操作、原则性规定多，影响了法律的贯彻执行。在现行的《环境影响评价法》中虽然明确规定了公众参与，却没有明确参与范围。大项目或污染重的项目，各级政府可以重视把关，中、小型建设项目却不在“评价”之列。而这些中、小项目不可能都建在园区，有些甚至紧挨居民区，却没有明确标准规定公众参与范围，使基层环保部门难以操作；许多新的制度与理念未能体现。排污权交易都没能在法律中规定；对当前环境问题针对性不强，缺少一部专门约束政府行为的环境法律。如地方保护问题等；环境法律法规中的处罚力度弱，缺乏强制手段，违法成本低、守法成本高、执法成本高。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定：建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。2008年颁布的《江西省环境污染防治条例》中规定，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环保部门责令限期补办手续；逾期补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处1万元以上10万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。建设项目环境保护没有建成，或者未经验收或者经验收不合格而投入生产或者使用的，由环保部门责令停止生产或者使用，可并处1万元以上10万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。①如此处罚力度，对于大的项目犹隔靴搔痒，客观上甚至有鼓励违法之嫌。

（三）环境审计相关法律制度不完善

有关环境审计的体系尚未建立，这不仅仅是江西的问题，也是全国普遍性的问题，环境审计相关法律制度不完善，审计机关的审计的时候也是无法可依，这也是导致实施环境审计很大的障碍，如合规性审计和绩效审计的内容和方式；环境审计体系的基本模式；环境审计报告等内容的环境审计的基本框架尚未建立等方面都没有相关的规定，俗话说，没有规矩，不成方圆，尽快建立有关的法律法规体系，使环境审计合法化、标准化、成熟化。

三、环境审计人员缺乏相关专业知识及教育培训机制

（一）审计人才培养中缺乏与此相关的知识

目前还缺乏一支由复合型专业人员组成的环境审计队伍，笔者经过调查，发现现有审计人员绝大部分是财会、审计专业或经济类专业毕业，他们也未全面涉及过环境审计。他们的专业背景中没有相关环境的知识。

根据调查江西各高校的审计专业人才培养方案，目前的人才培养体系，没有开设环境等相关专业方面的知识学习，导致审计人员真正到了审计的岗位上缺乏环境科学技术基础知识，真正在工作中就没有相关的专业知识作为支撑。

从某种意义上讲，目前的培养体系培养不了环境审计师，虽然现在高校大兴学分制，可以选修这方面的课程，但从调查的情况看，对于环境方面的知识，如环境经济学、环境法学、环境管理学等课程大多数高校没有，即使有，对于这类专业性太强的科目，也很少有同学选修。

（二）审计人员的继续教育机制不完善

环境审计的实施对审计人员的技术性、专业性和综合性要求很高，要求审计人员要有经济学、统计学、工程学、法学、化学、医学和环境学等多方面的知识，而现状是目前绝大部分审计人员的知识结构是会计、审计、财务、经济法等学科。由于我们短期内不可能改变传统审计人员的知识结构，要适应环境审计，要加紧对现有审计人员环境知识方面的后续教育和培训，使其增加环境经济学、环境工程学、环境法学等多方面知识，成为既懂财会又懂环境科学的环境审计人才。但目前江西对环境审计人员的继续教育机制不完善，没有相关的培训机构，审计部门也没有组织类似的学习活动，而现有审计人员大多出身财会，缺乏系统的环境审计知识，因此必须组织培训班，使审计人员拥有环境知识和相关知识，成为具备开展环境审计工作的通才，为环境审计人员队伍提供有利条件。所以，应从现在开始起着手有计划、有步骤地培养和配备一批环境审计专业人员，以适应环境审计的需要。

江西鄱阳湖生态经济区建设将工业发展融入生态保护中，探索生态工业模式，力争建一个全国性生态经济示范区，相信环境审计在这个目标中应大有作为，针对环境审计在江西的实施障碍，对症下药，扫清障碍，相信江西不仅能拥有金山银山，还能拥有绿水青山。

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