试论大学生与学校的特别权力关系

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摘要:本文以大学生与学校的特别权力关系――行政法律关系为研究对象,从大陆法系公法学说和我国高校的法律地位及大学生与学校的现实关系出发,在分析大学生与学校关系被归入特别权力关系特点的基础之上,尝试对大学生与学校的特别权力关系进行论述。

关键词:大学生;学校;特别权力关系

中图分类号:C40文献标识码:B文章编号:1009-9166(2009)014(c)-0120-01

特别权力关系是公民与行政主体之间因特别的义务而形成的权力服从关系。在特别权力关系中,排除法治行政的原理,特别是排除法律保留原理的适用,也即在实现其行政目的所必要的范围内,即使没有法律根据,作为特别权力关系主体的行政机关,也可以行使总括性的支配权,对处在特别权力关系中的相对人命令,采取强制措施。

特别权力关系发生的提前是法律法规赋予高校对学生进行管理的职能。高校作为履行特定职能的公法主体,依法享有在其特定职能范围内自主判断、自定规章、自主管理的特别权力,我国《高等教育法》明确规定了高校“依法自主办学”和“按照章程自主管理”的权力。这种自主管理权,实际上是法律赋予学校为保证其机构目标的实现而对其内部事务进行处置的“自由裁量权”,我国理论界一般将这种关系定位为内部行政法律关系。

大陆法系公法学说倾向于将大学生与学校之间存在的公法关系定位为“特别权力关系”。特别权力关系理论起源于德国,在传统的德国公法学理论中,公法上的权力关系,分为一般权力关系和特别权力关系。前者是指国家基于作用,在其管辖范围内行驶公共权力所形成的权力关系,这种关系类似于我国行政法理论中的外部行政关系。后者则是指行政主体在一定范围内在其内部基于内部关系实施管理所形成的内部权力关系,类似于我国行政法理论中的内部行政关系,如公务员与国家机关之间的关系。特别权力关系的形成,可以是强制形成的,也可以是当事人自由选择的结果。但无论哪一种形成方式,权力主体对相对方均有概括的命令支配权力,相对方都负有服从的义务。按照传统的法学理论,他们之间的这种管理和服从关系,不由法律调整、不得寻求法律救济。

实际上,特别权力关系理论与我国内部行政法律关系理论有异曲同工之妙,两者并无实质差别,但是作为严格的法律术语,内部行政法律关系本身存在着严重缺陷。从法律层面上讲,纳入法制管辖的各种关系即转化成为法律关系,无论是内部关系还是外部关系,一旦转化为法律关系就毫无例外的受到司法管辖。我国的内部行政法律关系是否具有可诉性,一直是一个争议颇多并且未体现于法律明文规定的问题。正是在这种意义上,我国行政法理论界的内部行政法律关系,本身存在着逻辑缺陷。因此,特别权力关系的表述更为合理。

高校在依教育法律法规或高校规章对学生进行管理时,是以公法主体的身份而存在,高校依据国家赋予其的提供教育服务并进行管理的公法职能行使特别权力,学生负有服从容忍之义务,此时大学生与学校之间发生特别权力关系,例如高校规定学生不得违反考场纪律,即是依公法职能进行管理,学生负有服从与容忍之义务。

大学生与学校关系被归入特别权力关系。具体来讲,具有以下法律特点:1.学校对于处于特别权力关系中的学生,有总括性的命令支配权,只要是出于实现行政目的的需要,不需要特别的法律依据,就可以自由地命令规则;2.当处于特别权力关系中的学生不服从上述命令时,为维持内部秩序,学校有权行使公权力,对学生做出惩戒,如责令学生退学或休学,这些措施也不需要特别的法律根据;3.因为上述措施是特别权力关系内部的措施,即使学生对之不服,只要不涉及学生作为公民的地位,学生不能向法院申请有关救济。

然而这种学校与学生间的特别权力关系,实质上是为学校提供了一个在法治国家不受法律约束的乐园,这与法治原则不符。随着时代的发展,传统的特别权力关系理论逐渐受到质疑。德国理论界发展出了两种主要理论来对特别权力关系加以新的发展。一种是重要性理论。认为特别权力关系包含重要性关系与非重要性关系。其中涉及人民基本权利的属于重要性关系,不论是干涉行政还是服务行政,都必须遵循法律保留原则,由立法者以立法的方式决定而不能让行政权自行决定;而基本权利之外的则属非重要性事项,不必遵循法律保留原则,可由行政权自行决定。另一种理论是将特别权力关系区分为基础关系与管理关系,或称基本关系与工作关系。涉及基础关系的包括公务员、军人、学生身份的取得、丧失及降级等决定,这些都属于可诉行政行为。其他的如对学生的服装、仪表规定,作息时间规定、宿舍规定等都属于管理关系,这些不必遵循法律保留原则,也不属于可诉的行政行为。

从我国高校的法律地位及大学生与学校的现实关系来看,在学关系完全符合上述特征。如高校对学生享有概括性的支配权、不需要特别的法律根据就可以对学生作出惩戒、学生如果对惩戒不服,一般不能向法院申请有关救济等,因而在理论上仍属特别权力关系的范畴。需要指出的是,长期以来我国学生与高校的在学关系确是一种无名但有实的传统特别权力关系,这种特别权力关系在很大程度上忽视学生的权利。

随着法治社会的构建、民主与人权制度的不断发展与完善,越来越多地国外学者不满足于内部行政关系中只有基础关系才有可诉性,学者们不断提出即使不涉及基础关系的管理关系,一样具有可诉性。如学生荣益称号获得权等,也应该纳入司法最终解决原则,原因是这些荣益称号可能为获得者带来升学、就业等便利甚至进一步转化为经济利益。深入剖析受管理者愿意接受高校章程约束的原因,归根结底是为了经济利益。

应该承认学生权利的特殊性,这种特殊性体现在其他公民享有的权利而学生有时不能充分享有(但是其他公民应该履行的义务,对于学生而言有的也相应地免除,如服兵役)。但是,这部分权利的丧失是有条件的,它应该有其他法律和法规作为依据。在具体的管理实践中,既要重效率和讲秩序,也要力求体现现代社会的法治精神对于学生的尊重与关怀,切实维护和保障学生的合法权益。

作者单位:重庆工商大学派斯学院