对浏阳市工业新城行政管理体制创新的构想

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摘 要:本文首先对浏阳市工业新城域内两园进行了发展成熟度的判断,然后又分析了工业新城行政管理体制的发展趋势,在此基础上,提出了工业新城发展的目标定位和导向原则,最终设计了体制创新的“三步走”发展策略。

关键词:浏阳市工业新城;行政管理体制;“三步走”策略

中图分类号:C912 文献标识码:A文章编号:1003-949X(2010)-03-0040-02

2009年出台《关于加快工业新城建设的决定》的文件,浏阳市工业新城的发展正式进入快车道。然而,随着工业新城的发展步伐加快,现行的管理体制不适应发展要求的问题已逐渐显现,为探索新的管理体制的建立,笔者对现行管理机构进行了调查研究,认为浏阳市工业新城必须充分依赖“两园”的发展基础,尊重开发区的发展规律,探索一条适合自己的发展道路。

一、对浏阳市工业新城“两园”发展成熟度的判断

对浏阳市工业新城目前的发展状况进行成熟度判断,首先必须充分认识两大园区特征,这在比较两者的差异中能很好地体现出来:一是发展时间不同,医药园从98年建园至今有11年多的发展历史,制造园从03年至今只有6年多时间;二是产业发展侧重点不同,医药园主要是以生物医药产业为主,制造园主要是以机械制造为主;三是园区级别不同,医药园是国家级的产业基地,制造园是长沙市确立的省级配套园区;四是发展态势不同,医药园作为中南地区唯一的生物医药产业基地,其产业集群已初步成型,制造园作为长沙工程机械之都配套产业区的定位策略使其发展迅猛。

同时,对园区进行发展成熟度判断必须要有充分的理论支撑,当前我国已有较多的学者结合我国开发区的发展实际与国际上开发区的发展经验对开发区生命周期进行了研判,其中比较有名的是周元、王维才等人提出的四阶段(要素群集、产业主导、创新突破、财富凝聚四个阶段)理论与朱彦恒、张明玉、曾为良等人提出的三阶段(生产驱动、技术驱动、创新驱动三个阶段)理论。

根据“两园”发展的现状,如果按照“四阶段”理论,制造园目前尚处于要素群集阶段,其低廉的土地开发成本和优惠政策的利好使其表现出蓬勃的发展势头;医药园随着产业集群的逐步形成,研发实力也在逐步增强,发展有基础、有态势、有方向,从经济实力、创新能力、国际化活力与发展潜力四个维度来衡量,表现尚可,基本上处于产业主导阶段,但往创新突破阶段的转化的能力并不十分强劲,还有待于进一步积累。而按照“三阶段”理论进行判断,制造园应处于生产驱动阶段,医药园也是在技术驱动阶段的前期。

二、对浏阳市工业新城行政管理体制发展趋势的判断

浏阳市工业新城的概念在2006年就已提出来,但是直到2009年才正式成立领导小组,配齐工作班子,设立一办一公司(工业新城建设领导小组办公室和工业新城建设开发有限公司)。根据实地了解,当前工业新城领导机构的运行实际上并没进入常态化,更合适的描述是还处于筹备阶段,工业新城建设领导小组办公室的主要作用还是在协调“两园”管委会的运行,“两园”管委会依然是两个相对独立的运行体系。通过调研发现,园区与园区之间,园区与紧邻两镇(永安镇、洞阳镇)之间都有较为强烈的理顺相互关系的意愿,特别是制造园与永安镇之间,由于历史的渊流以及各自行政体系的运行侧重点不同等问题,在招商引资、土地利用、基础建设等方面存在着较大的分歧,如何摆正各自的位置,理顺相互的关系,是他们进一步发展中亟待解决的问题。

那么当前工业新城规划内的“两园四镇”的发展将是怎样的一个趋势呢?首先我们分析两大园区之间。医药园占地9平方公里,制造园占地5平方公里,随着“两园”之间路网的连通,“两园”的地理篱藩即将打破,同时,随着入驻企业的增多,土地扩张终将使“两园”边界难以区分,“两园”嵌合的事实将形成“两园”融合的基础。再看“两园”与乡镇之间。在永安镇与制造园的关系上,制造园源于永安镇的发展战略,实际上脱胎于永安镇,所以无论是在人事上还是在地域联系上,两者都有不可割舍的关系;而医药园与洞阳镇的关系又不一样,医药园的行政级别远高于洞阳镇,洞阳镇从来就是处于一种配合地位,在医药园的发展扩张中,洞阳镇大部分人口和经济区自然而然地成为了医药园的未来版图。从上所述,我们容易推断,“两园”合并,以及“两园”与紧邻乡镇的合并,必然随着工业新城的大发展而成为不可回避的趋势。

正是由于“两园四镇”合并趋势的发展,必然对现行管理体制提出极大的挑战,现行管理体制终将根据发展的需要而进行最大整合,从理念到机构的设置,以及具体的行政运行,必然为适应管理一个新的行政地域而进建立一个全新的管理体制。

三、浏阳市工业新城行政管理体制创新的探索

1.目标定位

工业新城东连长沙市,西接浏阳城区,南面与北面都是浏阳市农业主产地。距长沙市中心仅28公里,至黄花国际机场仅8公里,连隧道与老城相通,与长沙经济开发区遥相呼应,大有连成一气之势。目前浏永高速、319国道、浏大高等公路汇接于此,未来随着长浏高速、岳汝高速、长浏轻轨等贯穿而过,加上空港优势,工业新城区域的道口效应将逐步显现,一座新城市的崛起并不是神话。所以,工业新城的行政管理体制创新应着眼于未来管理一座新城市的要求,但同时也要着力于目前“两园”的发展现状和体制基础,充分释放园区的组织活力,促进园区当前的发展。

2.导向原则

第一,统筹发展原则。工业新城概括地说是“两园四镇”,而准确地说,在369平方公里的新城规划中,已开发的面积只有14平方公里,周边就是乡镇和广大的农村地区。工业新城的开发,不能只是在围墙里建天堂,更重要的是要实现区域经济的带动功能。在工业新城开发的同时,要统筹周边乡村的发展,积极促进就业,努力提高生活水平,走城乡一体化的发展路线,实现园区的大发展与周边区域的大发展。

第二,合理配置原则。合理配置原则指的是在工业新城行政管理体制的构建中,职能划分、权责架构、人事配备、利益分配等问题既要尊重两园的发展历史,更要讲求对照今后的发展趋势进行科学合理化配置。从对“两园”相关人员调研的结果来看,对工业新城的管理体制中的权责利的不同看法决定了其看待工业新城管理体制未来变革的态度。激进派的观点是从整合资源、科学发展的角度要求从快、从大地调整工业新城的管理体制,保守派的观点是保持现有体制不变,各自制定发展战略,而温和派的观点是既要进行大的体制框架建构,又要尊重现有的行政体制结果。我们较为认同温和派的观点,在现有的管委会模式能够很好的促进园区经济发展的时候,大动干戈地进行体制变革既有政治成本风险也有经济成本风险,实在没有必要贸然行事。

第三,务实发展原则。务实发展原则是指浏阳在建设工业新城上,必须要充分检阅自身能力,既要有超前一步规划的眼光,又要有不超出自身实力的实现能力。浏阳毕竟是一个县级市,即使在实现省管县的相关政策优势后,浏阳对工业新城的政策、资金、人力等各方面的支持力度到底能有多大,必须要有清醒的认识,因为有限的能力只能做好有限的事情。行政管理体制的变革往往要涉及人、财、物、权、责、利等多方面的调整变化,有些是在本域内能够实现调度安排的,而有些是需要争取外部关系支持的,更有些还是可望不可即的,如何统筹这些资源,实现务实发展要求就必须遵循适应能力原则。浏阳在积极寻求上级和外部支持以及努力创新发展模式的同时,必须要使工业新城的发展步子与自身动员能力相适应,做到务实发展。

3.体制创新

第一,实现两园合并。实现“两园”合并是“三步走”战略中最为重要关键的一步,而要走好这一步,需要从三个环节逐步入手:(1)合并政务服务职能。整合“两园”政务服务机构有现实的需要,同时也是实现“两园”大整合中较易入手的一环,能够较好地统一思想、协调利益,特别是能够分流部分人员,为后续整合提供人事条件。(2)建立园区与乡镇的协调机制。首先在国土、城建方面,园区规划与乡镇发展要统一起来,既要保证规划的长远性,又要保证乡镇的发展空间。其次要改变乡镇考核机制,永安、洞阳的要求更为迫切。同时要建立社会服务的合作机制。随着园区与乡镇边界的模糊,需要乡镇尽力补位协作。(3)实现一套班子领导,即实现“两园”机构并轨、班子整合,工业新城管委会正式成立。实现这一环节又是第一步战略中最为重要和关键的一环,它的决胜基础就在于人的思想统一度与利益整合度。

第二,管委会代管行政区。可以预见的是,当“两园”整合后,带动工业新城的新一轮发展,随着入驻企业增多和壮大,人口群聚也越来越多,社会管理事务也更加繁杂,但是,工业新城管委会作为一个派出型机构,其有限的行政管理权限无法满足发展的需要,矛盾必然会不断锐化。此时,走出第二步,实现工业新城代管周边紧邻行政区的策略便水到渠成了,其决策点应该就在工业新城核心区的极点作用明显时。具体实施步骤是:将紧邻“两园”行政区的党务及行政、经济、社会事务管理的职能委托工业新城管委会,使工业新城成为准行政区,拥有较大的行政管理权限,具有相对独立的行政执法主体地位,实现整个工业新城开发建设与社区经济事务管理的统筹协调。

第三,建立政区合一的新型行政区。建立政区合一的新型行政区是工业化推动城市化达到一定水平的必然趋势,也是开发区由经济功能区最终转型为新型行政区的必然规律。浏阳市工业新城要实现这一步,其决策点应该在“一心、两翼、三片、四组团”的布局规划充分显现的时候,同时,核心区的扩张冲动也更明显。工业新城与周边乡镇的有机结合,使工业新城成为一个集多项政策、功能于一体,行政事务、经济事务、社会事务于一身,贸工农等门类齐全的综合性区域。

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