美国州高等教育委员会问责系统探析

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摘 要：在美国，问责制是高校管理的重要手段，成熟的问责体系也是美国高等教育领域特色之一。文章简述了美国州高等教育管理委员会结构类型和州高等教育委员会问责系统的内涵及功能，分析了这一系统的运行程序及特点，并对如何建立我国高等教育问责制提出了建议。

关键词：美国；州高等教育委员会；问责系统

中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1672-3937（2012）02-0027-04

近年来，随着高等教育利益相关者对高校办学效益、效率、质量和效果等诉求的增加，问责制逐渐成为美国高等教育管理中不可或缺的重要制度和手段，成为现代美国高校管理科学化的象征[1]。在教育发展目标的战术选择上，美国主要关注教育系统的灵活性及地方的权利与责任，并建立与此相关的问责制[2]。在美国，对大学进行问责的机构主要有两类：一是由各州立法机构指定的由学校外部人士组成的董事会；二是由各州政府组织的高等教育委员会。[3]

一、美国州高等教育委员会的类型

在法律上，美国把教育的管理权划归于各州，实行的是各州分权的高等教育管理体制，并以多元化为其主要特征[4]。州高等教育管理机构的主要职责是高等教育的立法，审批建立新的公立高等学校，负责向公立高等学校拨款等。美国联邦教育部与州高等教育管理机构没有行政领导与被领导关系，从而保证了高等教育宏观管理的分权制特征[5]。美国州一级高等教育委员会在州长和议会的授权下开展工作，以确保高等教育机构整体运行与各州教育优先发展目标相一致并为公共利益服务。各州高等教育委员会的结构各不一样，因其职责、影响力以及对高校的权力级别不同，基本上可分为3类：管理委员会、协调委员会和计划委员会。[6]

管理委员会通过计划、问题解决、项目评议、预算与政策制定、人事任命以及资源分配来管理各高校。协调委员会可审议甚至批准高校的预算请求与学术计划，但不负责高校的人事任命或政策制定。协调委员会不负责管理单个高校，它们关注的往往是整个州的系统计划。计划委员会一般属于自愿性质的非官方组织，旨在促进各高校与州之间的交流与沟通，但并不从事管理或协调活动。

在一些州，仅仅设有一种州高等教育委员会，在另一些州可能有两类或三类机构并存，各自发挥不同功能[7]。目前，全美有23个州设有高等教育管理委员会，27个州设有高等教育协调委员会，另外5个州设有权力有限的高等教育计划委员会。[8]

二、州高等教育委员会问责系统及其功能

作为对州政府或议会要求的回应，目前美国大多数州高等教育委员会在其权限内已经建立起问责系统，或建立了一定的评估程序来保障高等教育质量。当前流行的问责系统主要包含绩效指标、成绩报告单以及绩效拨款。虽然这些系统的主要目的是问责，但大多数州也鼓励高等教育机构将评估数据用于自我改进。

问责系统与利益相关者、教育提供者及中介组织等不同群体之间的合作形式也不尽相同。有些高等教育委员会的指导性很强，有些则比较弱。如果管理委员会在缺乏由高等教育机构提供的大量信息的情况下就确定评估目标、指标，并实施评估，那么通常就会招致冲突和不满。高等教育机构可能觉得州高等教育委员会在向它们强制施加标准，而这些标准未能评估机构的实际教育质量。其他州高等教育委员会则更具合作性，要求高等教育机构在确定评估目标和方法时发挥实质性作用，高等教育机构更乐意接受这种评估，但这种评估不但耗时长而且实施成本高。

通过问责系统收集到的信息至少可用于以下4种情况。第一，一些州将高校的办学绩效与教育经费的分配相联系。例如，田纳西州根据办学绩效的评估结果来分配其2%~5%的教育预算。卡罗来纳州理论上基于办学绩效来分配100％的教育经费，但实际上只有很少一部分拨款（约5％）是根据办学绩效的评估结果来确定的。第二，课程计划的制定与取消。评估结果有助于对学术计划进行决策。例如，伊利诺伊州高等教育委员会根据评估数据，在1992年提出建议，在公立大学取消、合并或减少190个课程计划，涉及的课程占所有本科课程计划的7%。第三，很多州鼓励各高校将评估结果与其他学校进行比较，并自我改进。第四，为公众提供信息。评估结果提供了一种让公众了解州高等教育系统的途径，一些州为整个州高等教育体系或单个高等教育机构公开出版了评估报告。[9]

三、州高等教育委员会工作重点

总体而言，各州高等教育委员会通过两方面的工作来保障本州高等教育的质量和效率。[10]

（一）协调和管理本州高等教育机构

大多数州高等教育委员会参与协调本州范围内的高等教育机构。这种协调工作确保了高等教育机构以一种与州教育优先发展目标一致，并服务于公共利益的方式运行。协调工作可以通过长远规划、总体规划等方式得以实现。例如，得克萨斯州高等教育协调委员会的总体目标是确保本州高等教育系统的质量与效率。

协调委员会作为州议会和高校之间的中介组织，其职能包括以下3个方面：①协调，与州议会、政府和学校管理委员会一起协调得克萨斯州的高等教育，通过采取诸如发展高等教育计划、审查和批准学位计划以及加强主要设施建设等措施，来扩大公民接受高等教育的机会，改进教育质量，提高办学效率；②提供信息，向州政策制定者和公民提供有关高等教育的信息；③管理，对州及联邦的课程计划实施管理。

（二）运用多种评估模式保障本州高等教育质量

州一级问责系统的评估与中介机构实施的评估相似。在是否通过绩效指标、绩效拨款或评估报告来实施问责方面，委员会一般会按照评估依据的目标，收集来自高等教育机构的信息并对这些信息做出判断。美国各州采用让中介进行评估或者直接指导高等教育机构评估两种评估方法。例如，肯塔基州高等教育委员会允许本州高等教育机构决定评估所依据的目标。另外，其他一些州则采取由高等教育机构或中介机构对学生能力进行评估的方式。例如，佛罗里达州有一个在全州范围实施的为大学三年级学生安排的考试。1995年，佛罗里达州通过立法限制使用“大学学术能力测试”，在学术能力评估测试（SAT）中成绩优良的学生可以免除大学学术能力测试。大学学术能力测试的使用只是评估学生能力的一个例子。一些州委员会甚至选择由高等教育机构实施评估的模式。如果该模式涉及高校的自我评估，委员会可以提供信息以帮助高校开展自我评估，或提供激励性拨款以促使高校实施自我评估。20世纪80年代初期，该模式在许多州都很盛行。

四、州高等教育委员会问责系统主要内容

（一）基于本州高等教育使命确定教育目标

州问责系统关注的是与州高等教育总体使命相关的目标，而不是高等教育机构个体的使命。一般来说，这些目标是指教育机会与提供能力、质量与效率、多样化与公平、效用与效率、对州教育需求的贡献率以及与其他教育部门的联系等。这些目标可能与投入、过程、产出以及结果相关。州议会、州政府或州高等教育委员会都可以设定教育目标。

（二）根据本州具体情况开发办学质量指标

在某些情况下，一些州在确定指标时几乎没有考虑高等教育机构的投入。在其他一些州，指标的选择是高等教育机构与管理委员会之间充分讨论和协商的结果。构成州问责系统的指标在以下几个维度上有区别。①指标的数量。虽然高等教育机构一般希望在评估计划中包含更多的指标——至少在一些指标上最大限度地追求高办学绩效——但这种方法也导致了成本的增加。例如，采用15个指标的田纳西州的评估开支低于采用37个指标的南卡罗来纳州的开支。②各州实施控制的程度。一些州，如科罗拉多州，鼓励高等教育机构选择能满足机构内部改进需求的指标。另外一些州，如南卡罗来纳州则自己确定评估指标。大多数州在评估指标操作性及测量方法上感到困惑。例如，用不同方法计算得出的生师比存在显著差异。③分析单位。一般情况下，州高等教育委员会作为分析单位对问责系统进行分析。委员会对与学生相关的变量，如学校的保有率和资格考试的通过率更感兴趣。④数据来源。在大多数情况下，办学质量指标是从高等教育机构的主要数据库中选择的，包括招生、注册及财政情况等。另外还有一些指标，如满意度调查，要求收集新的数据，这通常需要很大的开支。一些州，如得克萨斯州和弗吉尼亚州，已经开发了庞大的集中化数据库，以便为州委员会的评估提供直接的数据。然而，大多数州让高等教育机构来汇报所需的数据。⑤测量的重点。自20世纪80年代以来，问责制倾向于强调结果。然而，学者们强调，问责体系应该同样重视引发结果的原因及过程，以便决策者明白他们需要在哪些方面进行变革以对结果产生影响。⑥测量指标的选择。一些州对不同的高等教育机构类型采用同样一套指标，而另外一些州则根据不同类型的高等教育机构选择使用不同的指标。

典型的问责指标通常包括入学要求、新生特征、录取率、注册学生人数、学生修读的学分数、转学率、保有率与毕业率、学生取得学位的时间、授予的学位数、专业资格证考试的通过率、（学生、校友以及雇主）满意度、教师教学工作量、来自校外或赞助的研究基金。以田纳西州为例，该州的问责系统是基于20世纪70年代绩效拨款的政策而发展起来的，现在已有20多年的历史。这一问责系统已经历了许多变化。最近，该州开始为每一所高等教育机构下发问责报告单。表1列出了问责报告单所使用的指标。另外，南卡罗来纳州也已开发出一个问责系统，表2列出了其主要指标。

（三）使用确定的指标全面评估高等教育质量

一般来说，州高等教育委员会使用高等教育机构提交的数据开展评估，评估方式具有多样化特点。有的州将高等教育机构的办学绩效与本州预先设定的标准进行比较（南卡罗来纳州和田纳西州），有的州则与其他高等教育机构的办学绩效进行比较（肯塔基州），或者与本机构过去的办学绩效进行比较（田纳西州、密苏里州、俄亥俄州、明尼苏达州、华盛顿州、阿肯色州等）。

州一级问责系统的效能目前还不稳定。从最乐观的方面看，这种努力可以推动质量的改进，实现州教育目标与美国高等教育目标的一致。最悲观的估计是，这种努力会引起分歧和争论，迫使高等教育机构重新安排资源，而不再将资源分配给那些有争议性也更富有价值的活动，从而导致不能为公众提供详尽的高等学校办学绩效的情况。

五、结语

了解美国州高等教育委员会问责系统，可为我国高等教育管理体制提供一些借鉴。加强省级政府的高等教育统筹与管理职能是目前我国高等教育体制改革的一个重要方面，而省级政府行使管理和发展高等教育以及保障高等教育质量和效率的职能时，可以通过建立类似于美国州高等教育委员会问责系统并结合我国国情进行改进来实现。

美国州高等教育委员会在运用问责制保障高等教育质量和效率时，并没有提出适用于所有高校的最佳模式，而是呈现多样化特点，评估方式的选择也在很大程度上取决于系统及负责评估活动的组织方所处的社会背景，选取的模式一般与高校的活动、评估者的目的以及高校与评估者之间关系等特征相匹配。我国省级高等教育管理机构也可借鉴美国做法，在评估高校教学质量和效率时，注意多种绩效评估方法的综合使用。

此外，问责制并非完美无缺，也绝非解决一切问题的灵丹妙药，为切实保证高等教育质量，全面促进区域高等教育的和谐发展，需要通过多种途径，结合其他提高教育质量的方法和措施，并根据我国不同地区、不同高校的具体情况加以区别对待，以有效发挥问责制的作用。

参考文献：

[1] 冯遵永.美国高等学校问责制形成动因及启示[J].煤炭高等教育, 2006(6): 66.

[2] 刘国卫. 90年代以来美国国家教育发展目标的演变与核心价值诉求[J].比较教育研究, 2006(3): 49.

[3] 樊钉，吕小明. 高校问责制：美国公立大学权责关系的分析与借鉴[J].中国高教研究, 2005(3): 62.

[4] 马陆亭.美国州政府对高等教育统筹管理的几种模式[J]. 江苏高教, 1998(3): 86.

[5] 谢安邦.比较高等教育[M]. 桂林：广西师范大学出版社，2002：89-90.

[6][9][10][11][12] Gates S. M.,Augustine C. H.,Benjamin R.,Bikson T. K.,Kaganoff T.,Levy D. G.,Moini J. S.,Zimmer R. W.. Ensuring Quality and Productivity in Higher Education: An Analysis of Assessment Practices[M]. San Francisco: Jossey-Bass. A Wiley Company, 2002:115；116；117-122.

[7] 杨晓波.美国州高等教育管理机构的形成及其特点[J]. 国家教育行政学院学报，2003(4): 92.

[8] 杨秀文，马陆亭. 美国州政府对高等教育的协调与管理[J]. 辽宁教育研究, 2000(7): 52.