日本海洋战略对中国的影响与挑战

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摘要 日本通过制定《海洋基本法》、构建海洋法律体系，不断发展和充实海洋战略。其表面号称“实现开发利用海洋与保护海洋环境的和谐”，实则是为实现圈海目标、牵制中国。面对日本咄咄逼人的海洋攻势，我们不但要充分重视、引以为鉴，而且要积极应对，尽快制定符合我国国情、满足国家经济发展和安全保障需要的海洋战略，保护海域开发，捍卫我国的。

关键词 日本海洋战略 海洋法律体系 权益争端 挑战

日本海洋战略，名曰实现“新海洋立国”——二战后日本官方从不承认有“国家战略”。1994年《联合国海洋法公约》生效后，在日本经济团体联合会等大企业团体和民间团体的有力推动下，2007年4月，日本国会通过《海洋基本法》，正式启动海洋战略。两年后，鸠山内阁提出：根据《联合国海洋法公约》，“我国已经拥有了国土面积约12倍的世界屈指可数的管辖海域”，当务之急是保全“决定日本专属经济区及大陆架外缘的偏远海岛”。至2010年，日本两届内阁基本完成构建海洋法律体系的工作，目前正在通过修改成法以进一步充实调整。与此同时，日本政府实施推进规模庞大的“海洋事业”——海洋战略项目。舆论关注的日本海上保安厅在中国海域非法扣押中国船长事件、及其附属岛屿“国有化”、指“礁”变“岛”圈占“冲之鸟岛专属经济区”及大陆架（含外大陆架）、日本援助我国南海岛礁的声索国巡逻艇、海上自卫队舰艇在中菲黄岩岛争端激化的敏感时期访问菲律宾等热点问题，都是其海洋战略的阶段性“成果”。

《海洋基本法》确定日本海洋战略的领导体制

2007年4月20日，日本国会通过《海洋基本法》（基本法）和《海洋建筑物安全水域设定法》启动海洋战略。基本法宣布：“实现和平、积极开发利用海洋与保全海洋环境之间的和谐——新海洋立国”，建立国家战略指挥中枢“综合海洋政策本部”（海洋本部）。由作为海洋本部事务主管大臣的内阁首相担任本部长，副本部长由国务大臣担任，本部员全部由国务大臣兼任；海洋本部的事务归内阁官房处理。海洋本部的主要职能有：一、制定并实行海洋基本计划；二、全盘协调相关行政机构根据海洋基本计划实施的政策；三、起草、立项及总体调整其他海洋政策中的重要计划。如有必要，海洋本部有权向相关行政机构、地方公共团体、独立行政法人的长官或特殊法人的代表，要求提出资料、表明意见、说明及其他必要的协助；有权委托上述规定之外的人员提供必要的协助。此外，基本法规定了国家、地方自治政府、事业机构及国民的相关职责与义务，管理海洋的制度、政策理念和基本方针，并且约束内阁（海洋本部）在国家财政允许的范围内，确保将每年所需经费列入国家预算。

日本实施地方自治制度，都、道、府、县自治政府及其下属行政机构都在不同程度上管理海洋事务。在依法建立内阁兼任海洋本部的一元化领导体制之后，海洋政策担当相也由国土交通相兼任。在这一高度集权的国家管理海洋的体制下，不仅地方要无条件服从中央，而且，无论是政权更替、首相换人，还是遭遇特大地震、海啸、核泄漏三重灾害的重创，历届日本内阁必须按照基本法的规定，制定、执行实施海洋战略的基本计划，保障海洋预算，逐年审核调整海洋战略项目。内阁作为海洋战略的领导中枢，内阁官房处理海洋本部的业务，可谓一套班子两块牌子，集权、高效、精干。

在此基础上，内阁（海洋本部）按照基本法的规定，构建海洋法律体系，约束各相关的涉海政府部门之间必须制定处理海洋事务的联系手续。以海上执法为例，各部门之间必须制定从监视、警戒、巡逻到确认并处罚违法行为的衔接手续，避免在部门间“踢皮球”或重复执法。在法律的约束下，向来以纵向权力分割、争夺国家预算闻名的中央政府各部，在承包、分包及执行海洋项目之际，不再受部门利益驱动争夺海洋预算，避免了部门之间相互推诿、敷衍、争权夺势的弊端。由此可见，海洋法律体系对日本各级政府及国民的制约是实施海洋战略的根本保障，一元化的海洋战略领导体制，则是高效推进海洋战略的制度保障。

构建海洋法律体系

在历届内阁、民间团体及学界精英的努力下，2007年4月至2010年12月，日本基本形成了海洋法律体系，至今仍在不断充实之中。其间，尽管福田内阁制定了《海洋基本计划》，但每年一次的内阁更迭，影响了海洋法制建设的政策连续性，直到2009年9月鸠山内阁上台，构建海洋法律体系的工作才进入突飞猛进的新时期。《海洋基本法》是引领制定具体海洋政策及相关制度的“上位法”，落实基本法规定的法律、法令是“下位法”，此外，海洋本部制定的方针、基本计划，内阁和安全保障会议审议通过的《防卫计划大纲》等也具有法律效力，这些法律及政府文件构成海洋法律体系。

按照基本法的规定，2009年12月1日，海洋本部（鸠山首相任本部长）公布了《管理海洋保全和管理离岛的基本方针草案》（“离岛”指远离本岛的偏远海岛），为下一步的立法指明了方向。基本方针提出：“保全决定日本专属经济区及大陆架外缘的偏远海岛”，优先制定相关法律，“尽可能促进国家取得包括提供专属经济区等外缘根据的偏远海岛基线在内的一定区域，与此同时，研究将其作为国有财产管理的政策。” 在此后的立法过程中，将优先保全基点海岛的方针进一步细化为“保护低潮线”，即把基点海岛海水退潮时的最低线，作为向外划分专属经济区的基线。以长崎县男女群岛的鲛濑为例进行测算，鲛濑的低潮线如果后退2平方公里，就要减少78平方公里的专属经济区，因此，按低潮线划界，能够实现以“岛”圈海的利益最大化。

2010年2月9日，日本国会通过了《促进保全及利用专属经济水域及大陆架保全低潮线及建设据点设施等法律》，规定，由国土交通省法令，在基点海岛周围划定“低潮线保护区”，保全低潮线的海底及其下方，如无国土交通相的许可，不得挖掘海底、取土、新设或改建设施及工作物，以及其他可能影响海底形状和地质的行为，并且规定了详细的监督处罚细则，以保全405万平方公里的专属经济区。6月24日，内阁官房《促进保全及利用专属经济水域及大陆架保全低潮线及建设据点设施等法律施行令》，将冲之鸟礁和南鸟岛指定为“特定离岛”（特定偏远海岛），采取特殊保全举措。7月13日，海洋本部（菅直人首相任本部长）公布了《促进保全及利用专属经济区及大陆架、保全低潮线及建设据点设施等基本计划》，明确推进海洋战略的具体步骤。12月17日，菅直人内阁与安全保障会议审议通过《关于2011年以后的防卫计划大纲》（新防卫大纲）和《2011～2015年度中期防卫力量整备计划》，落实基本法“确保海洋安全”的规定，完成海洋战略的军力布局。鸠山和菅直人两届内阁基本完成包括防卫领域在内的海洋法律体系的建设，形成以“开发、利用、保全日本专属经济区及大陆架”为目的，以保全偏远海岛、设立基点海岛“低潮线保护区”为当务之急，以加强海上自卫队、海上保安厅及海上警察的实力建设为重点的海洋战略规划。