世界银行治理改革的问题与建议

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摘要：世界银行对二战后全球经济的发展，尤其是对提升发展中国家的增长潜力，发挥了重要的作用。与此同时，世界银行在治理方面也存在一些问题。本文回顾了世界银行治理改革的历程与特点，梳理了学者和官方关于世界银行改革方案的一些代表性观点，深入分析了世界银行改革中必须厘清的一些问题，并提出了相应的建议。

关键词：世界银行；治理改革；问题；方案；建议

中图分类号：F831.1

世界银行①作为布雷顿森林体系的支柱之一，对二战后全球经济的发展，尤其是对提升发展中国家的增长潜力，发挥了重要的作用。与此同时，关于世界银行的批评也从来没有停止过，这些批评大致可以分为三大类。

第一，世界银行没有实现促进发展的职能。Payer认为②，世界银行对于穷国帮助不大，反而会使一些已经富起来的国家更富，一些不发达国家抱怨世界银行加重了本国的贫困。

第二，世界银行缺乏战略方向。世界银行有一个庞大的执行董事会，以及庞大却缺乏效率的员工队伍，但由于执行董事会主要代表国家利益行事，因此难以形成一个长期的战略。Sachs认为，由于美国把世界银行视为美国外交和国家利益的延伸，所以理所当然认为应当由美国指定世界银行行长，但至今为止，没有一任行长是经济发展方面的专家，缺乏专业知识导致世界银行没有一个战略、也没有明确的发展方向，完全成为了实现美国企业利益的工具③。

第三，是世界银行在治理上存在的问题。和其他多边金融机构一样，世界银行治理状况备受诟病，对世界银行治理的批评集中在三个方面。一是关于世界银行的效率。Payer认为世界银行是一个缺乏效率的官僚机构④。二是美国对世界银行的垄断。美国对世界银行的垄断包含多个方面，其中受批评较多的是美国导致世界银行贷款“有附加条件”，以及美国对修改《世界银行章程》的独家否决权⑤，还有美国实际垄断了行长的位置。即使是美国的学者，也不认为美国对世界银行的垄断是一件有益的事情。比如，Sachs就认为世界银行行长选举存在较大的问题⑥。三是发展中国家投票权不足的问题。这和美国（和其他发达国家）垄断世界银行是同义反复。

世界银行曾经历过若干次的改革和调整，不过，从来没有因为外部批评而进行过任何的改革，多数情况下，改革只是反映了世界经济版图的变化以及国家间的利益调整。美国金融危机以后，改革布雷顿森林体系的呼声再次高涨，作为布雷顿森林体系的支柱之一，世界银行的改革也被迫提上议程。本文拟对世界银行改革历程进行一个简单的回顾，分析目前各方提出的主要改革建议，并对世界银行治理改革的关键议题、可能的方向进行讨论。

一、世界银行治理改革回顾

自成立以来，世界银行对发展目标、治理结构、业务流向等方面进行过多次的调整与改革，在治理方面比较大的调整有三次。

第一次是对内部架构的调整⑦。1952年以前，世界银行的治理结构是根据职能划分的，分为贷款部、经济部、市场部、法务部等部门。目前世界银行的治理结构，是在1952年内部结构改革的基础上发展起来的，这一治理结构的特点是按地区划分（除了几个专业委员会之外），这一结构对于提高世界银行的运营水平是非常有效的。

第二次是对投票机制的强化⑧。在1972年以前，世界银行的贷款尽量根据“常识”来运行，一些有不同意见的项目将在提交执行董事会投票前得到妥善解决。1972年，Gonzalez修正案通过后⑨，为了回应国会的要求，美国的执行董事开始在世界银行内越来越多使用投票权影响贷款或援助方向，同时，美国的执行董事也对一些项目明确发表看法，使得一些项目没有办法提交执行董事会讨论。事实证明，美国完全可以影响世界银行贷款的流向。20世纪70年代，美国国会又指责多边开发银行将贷款提供给违反人权标准的国家，因此要求世界银行的执行董事对这一类项目投反对票，一些与糖、橄榄油等相关的贷款项目因此受到影响。

第三次是目前仍在进行的投票权改革⑩。2008年秋，世界银行集团同意开始两阶段的改革，以提高发展中国家和转型经济体（DTC）在世界银行的参与，包括增加DTC国家的投票权、股份、在执行董事会中的人数、对DTC国家关于发展的看法做出回应等内容：（1）增加DTC国家的投票权，根据新的股权计算公式!，将DTC国家在国际复兴开发银行（IBRD）的投票权从42.6%提高到47.2%，同时，将DTC国家在国际开发协会（IDA）的投票权从40%提高到46%。（2）建立独立的配股原则。要求建立和IMF配额相一致、但又不一样的股份分配方法，欢迎新的IDA出资，以及保持发达成员和DTC成员之间的投票权平衡。（3）对IBRD和IDA的股份结构进行定期评估。每5年对IBRD和IDA的股份结构进行评估，以保证股份结构能够反映各自的经济占比以及对世界银行集团的贡献。（4）增加来自DTC国家的董事。在保持其他国家董事不变的情况下，增加2名来自撒哈拉以南非洲国家的董事，使撒哈拉以南非洲地区在世界银行的执行董事达到3名。（5）修改《世界银行章程》。修改《世界银行章程》是为了修改关于基本投票权的规定，提高基本投票权的提议已经得到理事会的批准，正在征得成员国的同意，已经有80%的成员国（占70%的投票权）同意，但离85%的投票权还有一定的距离。

可以看到，经过这一轮的投票权改革以后，新兴经济体的投票权提高得最多，中国、韩国、墨西哥、土耳其共增加了3.27个百分点，而其他发展中成员增加1.33个百分点，总体上最不发达国家增加的投票权都是非常有限的，这是由投票权计算公式所决定的。DTC改革的实质是通过提高基本投票权以惠及最不发达国家，同时较大幅度提高新兴经济体的投票权，很大程度上是发达国家和新兴经济体之间的一次调整。这和全球经济结构变化也是一致的，1990-2010年间，发达国家和最不发达国家占全球GDP的比重都有所下降，只有新兴经济体的比重是上升的。投票权改革之后，美国的投票权下降了0.51个百分点到15.85%，但仍然拥有足够多的投票权以否决《世界银行章程》的修改（15%），也就是说，在修改章程上美国仍然有独享的“否决权”。