“十一五”中国西部农村反贫困战略的新思路

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对于中国西部农村的反贫困来讲，如何用新的科学发展观来研究中国西部农村新时期反贫困的理论和实践问题，确立未来中国西部农村反贫困理论体系、战略目标和政策框架就显得尤为迫切和重要。这不仅具有重大的理论意义，更具有实践意义。本文想在这些方面做些初步探讨。

一、“教育反贫困”战略与现行开发式扶贫战略之比较

首先，笔者之所以建议采取教育反贫困战略新思路来解决西部贫困地区的贫困问题，是因为“教育反贫困”战略明显优于现行的开发式扶贫战略。

（一）“教育反贫困”战略比之开发式扶贫战略有着直接而有效的反贫困效果

从20世纪60-90年代全球范围的反贫困实践来看，“教育反贫困”战略较之我国现行的开发式扶贫战略有着直接而有效的反贫困效果。这种战略的实施，基本上缓解了在反贫困过程中扶贫资源分配不公的现象和贫富差距拉大的趋势，同时由于扶贫资源具有广泛覆盖性和扶贫运作具有极强的针对性，又做到了公平与效率的有机统一。教育因素在我国农村脱贫中发挥的作用非常显著。国际食物政策研究所(IFRRI)生产与环境部高级研究员樊胜根在政府投入对农村经济增长和缓解贫困影响研究中，利用我国1970年至1997年之间的省级数据，用联立方程模型估计了不同类型的政府投入的效果。分析表明，我国政府在农业研发、灌溉、教育和基础设施领域的投入中，从全国来看,教育公共投资的扶贫效果最大。每增加1万元的教育投资，就可使9个人脱贫,比科研投资的扶贫效果高出30%。西部地区教育投资的扶贫效果更为显著。而现行的扶贫到户的开发式扶贫战略在“十五”以来的减贫效果却不尽如人意，一方面，我国贫困人口减少速度明显减缓。据统计，1994-2000年的7年间，贫困人口共减少4800万，平均每年减少近700万；2001-2003年，共减少贫困人口300万，平均每年减少100万。另一方面，贫困群众在发展中弱势地位更加突出，1992年全国农民人均纯收入与10%最低收入层农民人均纯收入之比为2.45∶1，2003年则扩大到4.12∶1。

（二）通过扶贫到户的开发式扶贫战略受到扭曲不能在短期内使贫困人口摆脱贫困状况，而通过教育能打破贫困的恶性循环

世界发展中国家的反贫困实践表明，在贫困面积大范围存在的条件下，通过快速的、即使是短期快速的经济增长，贫困发生率都会显著下降。但是，当一国的绝对贫困人口总数下降到总人口的10%以下，这部分人口就很难在短期内通过全面的经济增长摆脱贫困状况。而必须诉诸于相关的经济政策和社会调节机制。绝对贫困人口在身体、智力、素质诸方面的普遍低下，使其在参加地区的经济循环和经济增长中面临严重的屏障效应，从而陷入低层次、封闭的经济循环之中。通过教育改变贫困人口素质，以此改变贫困地区的资源状况，能打破贫困的恶性循环。反思开发式扶贫战略的制定及相应政策的执行背离了一个基本事实，这就是：人是生产力中最活跃的因素，是社会变革的决定性力量，只有坚持以人为本的反贫困战略才是健康的、可持续的。

（三）教育反贫困战略较之于开发式扶贫战略更准确地瞄准了农村人口

从上世纪80年代中期以来的西部贫困地区发展实践表明，仅仅采取促进经济增长的反贫困方式，尽管可以较大幅度地缓解地方财政困难，增强区域经济实力，提高县域人均收入水平，但在实际上可能使那些预期从经济增长中获益的贫困人口得不到好处。也就是说，绝对贫困人口往往游离于区域经济增长的循环之外，地方经济的增长与广大贫困人口的普遍存在并存，从而强化区域二元经济结构，最终成为地方经济全面发展的制约条件。而事实证明，10多年来西部贫困地区的许多以富县为目的的工业项目不是由于投资过大、周期过长导致投资效益过差，就是因为项目选择不当、技术水平过低或经营管理不善导致资金呆滞、沉淀。即使以扶贫为由创办的不少扶贫经济实体，多数也并未真正使绝对贫困农户受益。

（四）较为忽视广泛的社会服务和人力资本投资是20世纪90年代以后中国西部贫困地区反贫困战略的主要问题之一

它直接导致了西部贫困地区人口的反贫困过程缺乏持续发展的内在动力，同时这也是西部贫困地区反贫困质量较差和脱贫人口“返贫率”较高的重要原因。只有向绝对贫困人口提供卫生保健、供水设施、教育设施和广泛的适用技术培训以提高其人力资本的积累水平，才能稳定提高贫困人口的劳动生产率和收入水平，从而成为减轻贫困程度和遏制返贫的手段，而人力资本投资本身就是使贫困人口切身受益的最重要的生产性投资之一。美国经济学家保罗・萨缪尔森(Paul A. Samuelson)认为，像所有的投资一样，人力投资是以牺牲眼前的资源却能够增加未来的生产力。在这种方式中，把扶贫看作是对国家经济资源消耗的观点是一种悲剧性的错误。

（五）满足绝对贫困人口基本需要所需要开发建设的基础设施如水利、供水、教育和卫生设施，一般应由政府部门组织

实践证明，通过市场机制配置扶贫资源或由个人、企业按产业化原则进行贫困地区的基础设施建设都可能在利润最大化原则的驱使下，偏离扶贫开发项目设想的初衷，甚至违背扶贫方针。由党和政府直接组织实施西部贫困地区农村的基础设施建设，不仅可以为经济可持续发展创造条件，全面实现人口、资源、环境的良性循环，而且可以大幅度改善并加强党和政府与西部贫困地区人民、特别是与西部少数民族地区人民的切身利益关系。

（六）通过“教育反贫困”战略改善贫困地区经济和社会发展基础设施，对贫困地区经济和社会具有双重的意义

一方面可以直接改善居民的生活条件，如居民供水、医疗、服务、交通、通信、电力等等，这是贫困地区经济发展的先决条件；另一方面，有了较好的投资环境吸收更多的建设投资以促进地区经济的发展，增加收入。教育和培训可以改变贫困落后地区人们的思想观念，提高贫困地区劳动力的文化技术素质，为贫困地区发展提供人力资源基础，提高贫困地区的自我发展和自我积累能力。以实施满足基本需要战略为契机，通过西部贫困地区资源开发、经济发展，可以进一步促进西部各民族团结、各地区共同繁荣和社会稳定进步。

二、提出“教育反贫困”战略新思路的现实基础

之所以选择“教育反贫困”的战略，是因为贫困地区的经济起飞必须从大力发展教育入手。发展教育事业，提高贫困地区的人口素质，尤其是农民的素质，是加快贫困地区经济发展的一项重要战略任务。国家应加大对贫困地区的基础教育投入，同时大力发展职业教育和成人教育，全面提高贫困地区的人口素质，使农民掌握脱贫的基本技能和知识，为本地区经济发展培养各类专业人才。具体来讲：

（一）西部贫困地区的落后，会影响我国分三步走的发展战略的实施和现代化目标的实现

20世纪末我国解决了贫穷和温饱问题，并要尽快进入小康社会，向富裕型迈进，到21世纪中叶要基本实现现代化。第三步战略目标的实现，有赖于全国各地区的共同发展。“全面小康”是惠及十几亿人的小康。但是中国的国情是，尚有60%的人口在农村，他们的生活水平明显低于城市居民，城乡差距在拉大，特别是农村还有近3000万贫困人口，有近6000万人徘徊在温饱线上。如果不加快发展农村经济，缓解和消除贫困，中国“全面小康”的目标就难以实现。

（二）西部贫困地区的落后，不利于民族团结与和睦、国家的稳定和安全

目前，西部地区集中了我国61.5%的贫困县，61.8%的贫困人口；西部贫困县耕地总面积占全部贫困县耕地总面积的55.2%；西部地区贫困面最大，贫困状况比起其他地区更为严重，而且贫困的发生率最高，脱贫后的返贫率也最高。农民的收入水平与其科技文化素质呈明显的正相关。因此，西部农村“教育反贫困”意义重大。

（三）西部贫困地区的落后，东西部地区差距过大，已给落后的和发展缓慢的西部地区造成损害

西部地区有限的生产要素向东部地区非政策要求的逆向性流动，这包括资源、资金和人力等，加剧了西部贫困地区经济发展的艰巨性。

（四）西部地区人民的真正参与是西部经济社会发展的灵魂和保证

人们的一切行为都有着内在的驱动力，而这种内驱力就是自由创造的人文精神。它是在社会、学校、家庭和生活实践的相互作用中产生的，并在一定时期内具有相对的稳定性。对西部贫困地区来说，技术科学与人文社会科学两者必须并重，但就当前我国西部贫困地区具体情况而言，更加迫切需要的还是人文社会科学，因为技术科学本身在贫困地区开发、扎根，也还得靠人文社会科学为之开辟前进道路。只有通过教育，使西部贫困地区的农民自觉地把自己置于世界范围内的经济和科技竞争之中，置于东西部的巨大差距之中，生成“穷则思变”的观念，才会投身于西部反贫困的战略实施中去，身体力行地一步一步走向富裕。

（五）贫困不仅是指收入贫困，而且指教育和知识贫困、健康贫困以及面临风险时的脆弱性等

贫困的原因不仅仅是缺乏物质资本和公平的收入分配，而主要是缺乏人力资本和有效率的市场制度。西部农村反贫困要实现认识的转变与战略的调整，把过去只以解决人的生存问题、温饱问题为主转变到更好地解决人的发展问题，立足于贫困地区的全面发展和可持续发展，通过教育对人的素质和技能进行全面提升，对环境进行综合治理，对资源进行综合开发，实现整体推进。应该看到，中国经过27年的改革开放，综合国力显著增强，各项事业全面发展，同时，新世纪头20年我国面临的国际和周边环境总体上也是有利的,和平与发展仍然是当今世界的主题,使实施西部“教育反贫困”战略不仅有了条件，并且成为刻不容缓的事情。实施西部“教育反贫困”战略，不仅直接关系到西部农村资源开发与转换进程、产业结构调整，也是实现东西部协调发展和最终实现共同富裕的保证；既是社会主义本质特征的要求，也是国民经济持续协调发展的内在要求。总之，研究西部“教育反贫困”战略意义非常重大，研究的成果可以为制定“十一五”西部经济发展规划提出政策方案和建议，促进西部经济发展。

三、以“反贫困”为目的的“教育”的内容

以提高国民素质，反贫困为目的的“教育”的内容应包括技能教育（包括经营管理技能）、生计教育（包括消费方式改造）和观念改造。在这里我们所说的教育是广义的概念，在教育形式上主要包括学校教育、职业技术教育、成人教育等各种形式的教育。以反贫困为目的的“教育”是全社会共同发展的全民教育，主要是防止弱势群体在教育发展中被边缘化，造成“教育隔离”，特别是要重点关注妇女教育、少数民族教育和贫困人口的教育问题。

要发挥教育的“反贫困”功能，必须进行教育的改革：（1）使教育资源进入扶贫资源配置的格局。建议调整扶贫资金的使用方向，将扶贫资金重点用于减免西部地区农村学龄儿童的学杂费支出以及外出农民工技能培训和农民生产技能培训等方面。真正实现新世纪扶贫规划纲要提出的“直接面向穷人”的扶贫目标。（2）实行教育投资多轨制，使公共教育投入向贫困人口倾斜。促进西部贫困地区教育发展不能要求政府包打天下，而是要把发挥政府职能和市场调节机制结合起来，在发挥中央政府在教育投资的主渠道作用的基础上，充分发挥NGO在教育投资方面的作用，扩大教育投资的渠道来源。（3）改革教育体制，提高教育投入的反贫困效益。

（作者单位：陕西理工学院经济与法学学院）