完善我国农村小额信贷扶贫的对策建议
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摘要：为解决我国落后地区人口的贫困问题和弥补信贷扶贫政策的缺陷，我国自20世纪90年代初开始引进并推广农村小额信贷扶贫模式。由于小额信贷成功解决了长期以来扶贫资金使用中的"三低"（即资金到户率低、资金回收率低、项目成功率低）问题，提高了资金的扶贫效益和经济效益，这种扶贫方式受到了广泛的称赞和肯定。但是,小额信贷在理论上和实践上还有不少关键性的问题尚未解决,影响着小额信贷的健康发展,本文从实际入手,对如何完善我国小额信贷扶贫提出了初步的对策建议。
中图分类号：F323.89文献标识码：A文章编号：1003-949X（2007）-01-0054-02
一、 完善小额信贷的外部环境
1、改变对小额信贷的认识与定位
现阶段，对小额信贷准确的定位应该是一种向特定的目标群体――贫困或中低收入人群――提供金融服务的机构或产品，是完善农村金融市场的一个必要的组成部分。必须认识到小额信贷不仅仅是一种有效的扶贫方式，更是一种特殊的金融形式。金融反映一种借贷关系，这种借贷的金融关系决定了小额信贷机构不应被视为一种单纯的福利机构。把小额信贷看成一种正常的经营业务可以消除不少误解，从长期来说也将更有利于小额信贷扶贫的持续和深入发展。
2、转换政府在小额信贷发展中的职能
首先，要创造一个有助于小额信贷发展的环境，促使商业可持续的小额信贷机构成长、壮大和竞争。政府要把管理的重点从管理资金使用方向、进行利率管制等方面转向贫困地区市场化建设和信用环境培育上来。对小额信贷而言，当前政府要做的事情主要是：（1）保证宏观经济的稳定；（2）实行小额信贷扶贫市场准入制度，建立小额信贷扶贫系统；（3）建设有竞争的农村金融市场，保证不同经济部门在同一个市场上竞争时处于同等地位；（4）加强市场信用环境建设，形成信用大环境不仅有利于实现小额信贷的可持续性，也可以为地方吸引更多的资金，从而有效地促进地方经济发展。
其次，要大力培养有偿还能力的贷款者。如果说传统的政府干预是一个扭曲的金融资源的配置方式，那么可持续发展模式的小额信贷就应该是一种市场化的资源配置方式，应该让真正有偿还能力的人得到金融服务。政府的作用不是直接分配金融资源，而是培养有偿还能力的贷款者。培养有偿还能力的贷款者一方面要求政府加大贫困地区的基础设施建设投资，如道路、教育等方面的投资。加强贫困地区的市场化建设，促进贫困地区的经济发展，可以为贫困地区的人民提供更多赚钱的机会，有利于贫困人口获得的商业化信贷资金实现最大化的价值增值。另一方面也要采取措施积极加强培训，提高贫困者发现盈利机会的能力。
3、完善相关法律法规
目前，我国还没有专门针对农村小额信贷机构的金融政策和法律制度，这一方面使得许多小额信贷机构在执行扶贫任务时身份暧昧，处于合理不合法的尴尬境地；另一方面也增大了金融风险，所以完善对小额信贷的法律规范迫在眉睫：
1.要尽快修改《人民银行法》，补充有关小额信贷的法律条文，规范小额信贷组织的性质和审批条件，在法律上赋予小额信贷组织独立的主体地位；
2.要允许小额信贷组织享有按照其资金成本在一定范围内利率浮动的权力，使其可以近似市场利率的水平进行信贷服务，增强其可持续性。
3.开通小额信贷组织从金融市场上融资的渠道，允许它同其他金融机构通过各种方式开展有意义的存款、贷款、拆借等业务往来。
4.条件合适时，开办存款保险制度，为小额信贷壮大资金来源、增强低抵御风险的能力提供保险。
5.改进金融监管模式，加强对小额信贷组织的存款保障、资金安全性等方面的监管力度，以确保存款人的利益不受损失，维护整个金融秩序的健康和稳定。
二、建立形式多样的小额信贷模式
中国是一个大国，地域辽阔，各地区经济发展水平极不平衡，因此，不可能以一种固定模式解决所有地方的信贷扶贫问题，因地制宜，走有中国特色的道路，才是尊重实践的做法。以下是几种从实践中总结出来的可供选择的方案：
1、成立新型的扶贫银行，组建强大的小额信贷机构
这样的银行的特点是：是不以盈利为目的，专门服务于低收入和贫困人口的金融机构；是实行自负盈亏，企业化经营的非政府机构。资金来源：国家财政拨款、财政扶贫资金、农业银行的扶贫贴息贷款、国际贷款、扶贫基金等。由于这样的扶贫银行本身不以盈利为目的，国家应使资金增补制度化、法制化，加强对贷出资金投向扶贫领域的监管。
2、现行正规金融机构运作模式
可以借鉴印尼BRI-UD的村信贷系统管理模式，在农行内部设立完全独立的小额信贷专职机构，完全独立运行、独立核算，制定区别于银行内部其他商业部门的运行和考核指标、标准和规则，行使市场化运作取向的政策银行的职能。农村信用社自身改革目前处在攻坚阶段，为鼓励其积极性，建议对农信社办理的农户小额贷款免征营业税。农行与农信社毕竟是商业性的金融机构，不能不考虑择优的原则。所以，他们小额信贷的服务对象应该是有一定生产经营能力的中等收入以下的贫困农户，但不是最贫困户。
3、三线运行的间接信贷模式
“三线"即“政府+银行+扶贫合作社”，党政一条线，主要负责制定政策，安排计划，组织协调，监督指导；扶贫社一条线，主要负责确定扶贫对象，选择扶贫项目，提供配套服务和协助农行收贷收息；农行一条线，主要负责筹措资金和放款。该模式需要改进的地方有：①扶贫资金的供给方式，应当恢复到由中央政府提供基础货币的方式。②将中介组织（扶贫社、工作站）专业化,把中介组织改造成企业型服务组织。③解决好专业化中介组织的办公操作费用。在现行的合作体制下，可采取政府从扶贫资金中拿一点用于操作费补贴；再向农户收取贷款额度的1～2个百分点的管理费来分担解决。
4、完善非政府组织专业性小额信贷模式
①允许有条件、有实力的NGO注册为准金融机构。②给予NGO小额信贷免税的待遇。③成立NGO小额信贷行业协会，代央行监管NGO项目的活动；定期向央行提交报表，汇报NGO项目动态；代表全体NGO向政府提出发展和政策建议，起草文件等；为NGO项目筹措资金、培训干部。
三、 合理制定利率，确保小额信贷的可持续性
小额信贷的可持续性是决定该制度能否存在并真正起到扶贫作用的关键，狭义的小额信贷可持续性是指小额信贷机构不需要外部提供的特别资助的条件下实现自我生存和发展的能力，其经济可持续性即小额信贷机构所获得的利息收入和其他收入能够支付贷款的全部资金成本和非资金成本。但目前我国农村小额信贷利率过低，远没有达到可持续发展所要求的最低限度，随着相关政策环境和小额信贷制度的逐步完善，我国农村小额信贷实现利率市场化是一种必然选择和趋势。
四、建立适宜小额信贷运作管理的有效机制
1、推进穷人自愿组织的建立。将单个的穷人组织成小组，以增强他们应付风险的能力，降低信贷机构的监测和管理费用。
2、加强资金筹措与储蓄动员。措施有：①改变农行自筹扶贫信贷资金的方式，由中央政府提供基础货币；并在扶贫信贷资金中划出一定比例用于小额信贷，建议这一比例不低于60%；同时，财政扶贫资金中也可以拿出一小部分用于小额信贷的操作费用。②可以考虑创立一个总部机构或批发式资金形式来解决中国小额信贷资金问题。批发式基金从政府、银行和捐助机构动员贷款和资本金赠款，然后转贷或入股于基层的小额信贷项目，有助于克服小额信贷零售机构为争取资金和管理资金而付出高成本的缺陷。③设计适宜的存款制度，充分吸收穷人的储蓄。为减少金融风险，可分为两个档次：一般的小额信贷，可以向贷款人吸收储蓄，额度限制在贷款的80%以内；对于已有较强实力资本较多的机构，可以吸收社会储蓄，额度不得超过自有本金的50%，后一种必须获得批准。
3.强化对适宜穷人需要的小额信贷产品的开发。
4、小额信贷工作人员专职化，完善激励机制。
五、加强对小额信贷的风险控制
具体措施有：1、小额信贷机构应引入现代企业管理体制。2、建立健全扶贫资金监控体系。3、运用合适的财政政策以降低小额信贷的风险。改革国家财政支持小额信贷的方式，将目前的贴息贷款转变为共同财政担保基金。担保基金主要用于补贴经营机构因办理小额贷款而产生的合理亏损以及为扶贫到户、提高还款率、减少亏损做出贡献的单位和个人的少部分奖励。4、加快农村诚信体系的建设；5、建立农业重大自然灾害风险补偿机制。
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