资源型城镇转型模式的实现路径

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资源型城镇的转型是经济学界长期关注的一个问题，因为其长期的非可持续性发展，导致现在面临产业结构单一、所有制结构单一、经济增长乏力、居民收入下降和城市失业率增加等一系列“资源诅咒”现象，所以转型发展是必然趋势。然而，虽然资源型城镇的转型和普通城镇转型有相似之处，都是在旧产业走向衰退之际结合自身区位的比较优势和外部环境选择新的主导产业进行转型发展，但由于资源型城镇自身的一些特殊之处，使其转型与传统城镇又有所区别。

一、资源型城镇转型的基本原则

（一）可持续性发展原则

可持续发展理论是指经济发展应当遵循“既满足当代人的需求，又不对后几代人满足其需求的能力构成危害的发展模式”。我国的资源型城镇走的是掠夺式开发道路，对于资源的可持续性利用缺乏认识，现阶段往往面临严重的资源危机，整个生态系统也呈不可持续的恶化趋势。因此在其转型发展过程中需要注重对于生态系统和剩余资源的保护，同时通过科技手段来节约能源消耗并寻找新的可再生能源，实现发展的长期化和健康化。

（二）环境友好原则

环境友好是指在不对生态环境产生破环的前提下实现经济增长的发展模式，是采用有利于环境保护的生产方式、生活方式和消费方式，实现人与环境的良性互动，构建良好的生存空间和发展空间。

资源型城镇在开发过程中受到各种因素制约，往往对于矿业开采所产生的三废（废水、废渣、废气）随意处置，只注重产品产量，导致现阶段环境状况十分恶劣。所以，转型发展绝不能再以牺牲环境为代价。

（三）柔性改造原则

柔性改造是相对于资源型城镇长期所表现出的“刚性”而言。我国的资源型城镇是计划经济下的产物，体制和历史沉淀的原因使得其表现出劳动关系和工资的刚性。同时很多行政体系和人员思想上也表现出刚性，既得利益者为了保证其从现阶段体制中所带来的好处，往往极力回避改造。资源型城镇的改造如果是强制改造，往往会与刚性的经济和社会体制造成尖锐摩擦，产生预想不到的社会后果。如果先从观念上软化原先的“刚性”理念，然后再通过经济诱导，使得企业及员工能够自发改造，则可获得更好的效果。

（四）中央援助 地方引导 企业主体原则

资源型城镇大多在我国工业化初期大力发展重工业的背景下形成，长期受到国家宏观政策的价格压制，处于完全输出的被动地位，并未给当地的发展留下资金积累，因此现阶段中央政府有责任给予政策和经济上的援助，来帮助其完成转型。

资源型城镇所处的地理位置通常比较偏远，交通蔽塞，信息不畅，完全依靠市场来完成资源配置，容易产生 “市场失灵”现象。因此，需要地方政府因地制宜，制定相应的政策来引导转型。

虽然转型需要中央和地方政府的作用，但就整体而言，政府只是起推动作用，企业才是转型的真正主体。作为市场参与者的企业比政府更能感应市场需求的变化，及时做出调整。

二、资源型城镇转型的基本路径

（一）针对衰退产业的改造路径

资源型城镇中的衰退产业通常是以资源开发及初级原材料加工输出为主的第二产业企业。他们曾占据着城镇GDP的绝大部分，集中了大量的就业人口，是原先城镇中绝对的经济支柱。

衰退产业的改造可以依循以下三条路径。其一是通过扩展产业向下游发展，对于初级资源产品进行深度的二次加工，提高资源利用度，促进产业的多元化和高层次化。举例来说，原来的石油产业可以扩充到化工行业，煤炭产业可以扩充到发电业，林业产业可以扩充到家具行业等。

其二是引进关联产业，实现和当前资源产业的对接，逐步吸收衰退产业的劳动力和资本积累。如对于煤炭资源城镇，可通过引入高耗能行业，和煤炭发电形成对接，协同发展，并接纳衰退产业所释放出来的多余劳动力和闲置厂房等资源设备。

其三是提高衰退产业中的科技含量，通过更先进的开采技术和设备，降低生产成本和能源损耗；同时通过科技手段对采矿所产生的尾矿、粉煤灰、煤矸石和废旧金属等进行再度利用，变废为宝减少污染。

（二）针对新产业的选择路径

新产业的选择是整个资源型城镇转型过程的核心步骤，直接决定未来整个城镇的发展势头。新产业的选择既可以从已有的产业中来进行培育发展，也可以采取空降模式。

接续产业的选择需要考虑很多关联因素。新产业的选择基准有很多，大体上讲有以下几个方面：第一是科技含量高，代表未来的城市发展方向，符合经济大环境的发展需求，使得城镇能够在未来的竞争中取得主动；第二是产业关联度高。赫希曼提出了产业关联效应的概念，指出落后国家或地区应当首先发展关联程度较大的产业，这些产业一旦发展之后，会通过前后悬带动效应，拉动其他产业发展；第三是城镇一定要有发展新产业的区位比较优势，即在一定区域范围内，城镇发展该产业可以用较低的机会成本；第四是高需求收入弹性，即在价格不变条件下，随着收入增高所引起的需求增高比例。市场经济下，决定产业规模的往往是社会需求，因此，有较高需求收入弹性的产业能得到更好的发展空间。

同时满足上述条件的理想产业往往较难寻得。因此，在产业选择上往往要通过数学方法，把各方面因素量化考量，选取相对较为适合的产业。

（三）针对社会民生问题的解决路径

很多资源型城镇由于资源开采行业的萎缩，催生出大量失业人口。这些失业人口呈现出绝对数量大、下岗时间统一，就业结构单一，文化素质偏低等特点。同时，资源型城镇还存在大量的国企冗员这些 “隐性”失业人口。

失业人口问题的解决，大致上可以遵循以下几条路径。

首先，要在思想上改造这些失业人口，让他们明白计划经济体制下的大锅饭已不再适应现今社会，绝不能一味依赖国家救济，需要发挥他们的主观能动性，通过自身努力寻找再就业机会。

其次，政府需要根据产业转型的需要，结合其文化素质较低的特点，通过提供免费或收费低廉的就业培训，将其改造为新产业需求的就业人才或是服务于新主导产业的第三产业从业人员，并在用人企业和劳动力人口之间建立交流桥梁，把失业劳动力整合进新产业的转型发展之中。

最后，鼓励失业人口劳务输出。劳务输出主要针对30岁以下的青壮年劳动力。他们没有家庭负担，身体健康，思想上也较容易接受新观点和新事物。鼓励他们前往周边经济发达地区或其他新兴矿区从事相关生产劳动。

（四）针对资金问题的扶持路径

由于资源型城镇的大型资源企业直属中央部委或省，大量的财政收入均直接上缴中央，地方财政留成少，难以积累充足的资金来作为转型的前期投入。因此，资源型城镇需要在财政、金融和税收三方面给予政策扶持。

在财政方面，对于大力发展的新产业，需要中央政府建立专项财政资金，严格把关控制确保资金落实在新产业的开发培育上；提高政府对于矿区产业的财政转移支付，提高补偿比例，重点是针对矿区社会民生的转移支付，解决矿区的历史遗留问题；同时建立专项改造基金改善矿区的基础设施，为招商引资和接续产业的开发打下基础。

在金融方面，需要央行给予政策倾斜，通过降息贴息等手段扩大资源型城镇的信贷规模；推进地方商业银行和金融机构的重组，扶持民营资本参与到金融机构中来，拉动民营经济活力；在金融审核方面，降低资源型城镇中企业发行债券和股票等筹资金融手段的难度，帮助企业获得民间融资。

在税收方面，改革原有矿业资源税的税收政策，使得矿业企业在生产过程的所得利润分配地方能得到更多的比例；同时针对新兴产业制定引导型税收政策，通过所得税优惠减免，吸引企业入驻；可以考虑把企业环境治理的资金抵消税款来鼓励企业维护矿区环境。

（五）针对软环境的改造路径

软环境指的是物质条件以外的所有环境因素的总和，其中包括政策、文化、制度、法律和思想观念等方面。软环境的好坏对于城市的发展起着巨大作用，良好的经济发展软环境对于生产要素具有吸附力、协调力和组织力。

软环境的改造，首先要改造的就是政务效率，政策法规尽量予以公开，确保政策执行的连续性和完整性，从而给予外来投资者注资信心。减少不必要的繁文缛节，提高企业运转效率，降低企业行政成本。

其次是司法环境的改造，对于企业随意排放污染物的现象需要严格监督，加大打击力度。建立市民举报电话，给予每一个普通市民监督权。同时提高新闻曝光度，给予新闻记者更多的采访自由，通过媒体来监控矿业企业的违法违规。

第三是通过优秀的人文环境来吸引高科技人才。文化是一个城市真正的核心。现阶段高端人才看重的不只是薪水和福利，他们也看重发挥的平台和文化的认同感。良好的施展才华的空间和认可的城市文化，对于转型需要的高端技术和管理人才都有重要的吸引力。

三、不同模式资源型城镇转型的路径案例

由于资源型城镇在规模大小和区位条件存在很多不同，所以，对于不同类型有不同类型的具体转型路径。常见的转型模式有产业空降、产业延伸和产业更新等。转型中只有根据自身特点选择，才能获得良好的转型效果。本文将以几个国内外典型的资源型枯竭城市的转型案例，来分析不同类型城市的转型选择。

（一）美国休斯敦——空降产业模式

休斯敦是位于美国得克萨斯州东南、墨西哥湾平原上部，曾被誉为“世界油都”。然而在上世纪70年代，随着世界油价的下跌和美国大萧条等多重外部因素，休斯敦开始谋求产业转移发展。

休斯敦是个规模庞大的资源型城镇，搬迁弃城或者长距离通勤等方法明显不适合。因此，寻求新的发展产业才是适合之路。考虑到休斯敦地处墨西哥湾深处，周围缺少其他大型城市形成协同发展，因此采取了空降产业的发展模式。

1961年，休斯敦通过竞争获胜而得到的NASA航天中心为核心所带动的航天科技产业。NASA的落户使得休斯敦能够获得年预算经费高达40亿美元的预算，城市的转型得到了中央政府的财政支持，以航天科技产业为主导，拉动了电子信息、仪器仪表、精密仪器和军事工业的发展。

同时，休斯敦为避免单一的主导产业结构，在当地商会的支持下，植入了生物医药研究、研发实验室、工具器械、信息设备、人体器官化学、金属加工研究、办公室设备和计算机、发动机和建筑设备、油气运输设备这九大产业，形成了多元化的产业结构。

休斯敦地区的30多所大学和200多所学校在转型过程中起到了重大作用，它们为经济转型提供了充足的高端人才和大批行业所需蓝领技工。这些机构还与企业深度合作，根据市场需求研发相应的实用技术，帮助企业保持科技优势竞争力。

另外，在休斯敦转型的过程中，由投资商、开发商、律师等所组成的商界精英起到了重大作用。他们不光主导了九大新兴产业的崛起，还积极外联，依靠自身的商业资源和影响力帮助政府吸引外资注入，加速产业转型。

（二）澳大利亚珀斯——长距离通勤模式

珀斯市位于澳洲大陆的西南角，拥有铁矿石、铝、黄金等多种矿产资源，其中铁矿石最为可观，占世界产量的15%，出口量占世界贸易量的36%。

珀斯市选择长距离通勤模式作为产业转型的路径是出于多方面的考虑。西澳大利亚州是一个地广人稀的区域，面积250万平方公里，70%以上的人口集中在首府珀斯。其他广袤的区域虽然有丰富的资源，但受区位和环境的制约，并不适合大规模开采。而使用长距离通勤模式使得矿业工人只在荒野进行工作，平时仍可以回到城市进行生活娱乐。霍顿对这种模式进行研究后指出，这种方式对于社会整体而言是利大于弊。节约了城镇的建设费用，也增加了矿业开采决策的灵活性，同时雇员不必背井离乡，这也使员工招募更加容易。

珀斯市也采取了另外一些路径来实现城市的多元化产业结构转型，首先是积极建立高新产业，保护环境的同时改善交通和通讯条件。第二是引进技术，用现代技术改造传统产业。第三是打开门户，加强和亚太各地区的经济合作，成为澳洲大陆和亚洲国家交流的纽带，融入大的一体化区域经济体中，避免成为经济孤岛。

（三）德国鲁尔区——产业延伸模式

德国鲁尔区曾是德国乃至整个欧洲最重要的资源工业基地之一，该区有着非常丰富的煤炭资源。二战以后，德国以其生产的原材料作为工业复兴的发动机，成就了“德国奇迹”。然而在二十世纪50年代后的煤业危机和钢铁危机，曝露出了鲁尔区单一工业结构的弊端，鲁尔区开始出现经济衰落，并随之产生了一系列的社会问题。

鲁尔区是一个工业大区，人口众多，规模齐全，并且拥有相当便利的交通条件，其处于东西欧交流的“圣路”之上，境内拥有莱茵、鲁尔等众多水运河流，和荷兰的鹿特丹港紧密相连，其本身也处于欧洲“金三角”之中。根据这些条件，鲁尔区选择了产业延伸的 经济转型模式。

鲁尔区的延伸产业，主要是石油化学工业和汽车工业，利用煤炭业的能源优势和整治后的资源，通过至荷兰鹿特丹的输油管道，调整了产业结构。鲁尔区还推行工业遗产旅游，保留少量原有设施，帮助游客模拟生产和矿工生活，吸引那些对于工业文化有兴趣的人。另外还大力培养以服装、啤酒业为代表的快速消费品行业和以服务业为代表的第三产业，使得产业结构多元化。

对于衰退产业的剩余劳动力，鲁尔区积极提供帮助，通过培训提供二次就业机会。对于参加培训的劳动力直接给予两个以上的职业介绍，并提供培训津贴，鼓励他们积极参加培训。同时对于失业工人给予每人每月800马克的失业保险，保证了矿区的社会稳定。

（四）焦作——产业更新模式

焦作市位于河南省西北部，是一个因为煤矿而兴起的城市，曾拥有丰富的煤矿资源。然而随着煤炭资源的逐步枯竭，焦作市的经济发展在20世纪末陷入困境之中，开采成本提高，煤价下跌，许多矿业企业都陷入到严重亏损之中。

焦作市城市规模并不是十分巨大，且地处中原，和郑州、洛阳两个中部大型城市互为依靠，因此焦作市政府根据自身区位比较优势，选择了产业更新的转型模式。

焦作市本身缺乏名山大川，也非历史文化名城，但通过旅游形象的整合，塑造出“焦作山水”和“云台山”两个品牌，结合太极拳故里和女娲补天地等旅游资源，重点开发山水峡谷景观和中心城区休闲娱乐两大景观。打出自身品牌效应，吸引了区域范围内大批旅游人群。

在筹措基础设施建设资金方面，焦作市通过社会资本的引入巧妙解决了资金不足的问题。焦作市通过引入外资企业和争取国债和国家贷款的方式修建高速公路，打通游客进入通道；通过卖企业经营权，用股权换投资，解决了燃气公司、自然水厂和污水处理厂的建设资金问题。

为避免再度陷入单一产业的格局之中，焦作市还积极发展其他产业。政府大力推动农副业的发展，通过一系列优惠措施，结合当地地理条件，建立了以果蔬绿色产品为主的生产基地，形成了一条农副产品生产链。

（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院）