促进商业银行实现适度规模的政策思考

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摘要：商业银行的适度规模不但取决于规模经济，而且须考虑货币政策传导效率及其金融稳定功能。文章提出从“国家—宏观调控部门—监管部门—地方政府—商业银行”多维度促进商业银行选择适度规模。具体包括：加快推进银行体制改革；强化宏观调控手段；实施有效银行监管；完善地方政府金融管理体制。

关键词：商业银行；适度规模；政策思考

一、 引言

商业银行是特殊的金融企业，是货币政策传导机制的主要载体，也蕴含系统性风险。这意味着商业银行的适度规模不但取决于自身的规模经济，而且必须考虑货币政策传导效率及其金融稳定功能。因此，促进商业银行的合理规模扩张不但涉及我国银行业的健康发展、金融体制改革的顺利推进，更关乎我国经济的长远发展和经济体制改革目标的实现。本文提出从“国家—宏观调控部门—监管部门—地方政府—商业银行”多维度促进商业银行选择适度规模扩张。

二、 加快推进银行体制改革

笔者认为，结合银行的合理规模扩张问题，应从服务实体经济、适度竞争、市场退出等多个角度推进银行业体制改革。

1． 鼓励商业银行服务于实体经济。笔者认为，应从多方面支持商业银行因自由贸易增长、经济发展、金融市场扩展而驱动的扩张需求，并鼓励其发展成管理良好的大规模银行（陆岷峰和张惠，2010），同时限制商业银行的盲目扩张。但是，从当前国家的宏观经济形势和“十二五”规划的目标，笔者认为，商业银行应适时适度调整规模与布局，并强化信贷管理，力保贷款投向和增长速度与国家产业政策相匹配，将有限的金融资源投向国家鼓励发展且远大发展前景的领域，为国民经济持续快速健康发展创造良好的金融环境。同时，要鼓励商业银行通过合理安排贷款投放顺序、健全货币政策传导机制、提高社会责任感，突出对重点和薄弱领域的支持力度，促进经济发展方式转变，特别是要大力支持小微企业、“三农”、文化产业、战略性新兴产业，强化对保障性住房等民生领域的支持力度。

2． 鼓励银行业市场的适度竞争。对于商业银行个体而言，适度竞争可以提高效率，而竞争过度则会对银行业产生负面影响：竞争程度过高使银行的利润水平趋向于零；竞争程度过高会使银行在运行中去冒更大的风险（杜伟，2009）。笔者认为，在我国银行业实现适度竞争应该在准入管理、运行规则、运行监管和退出机制等方面有所作为。在准入管理方面，不但应实施严格的准入审查，而且要分地理区域和业务区域进行审查，避免特定区域和业务领域的过度竞争。在运行规则方面，应规范银行的日常业务运行和竞争，防止和限制不正当竞争，降低运行风险。在运行监管方面，应对商业银行的运行状况进行有效监测，并通过压力测试预警商业银行的潜在风险。在退出机制方面，确立合理的退出机制，并建立中国特色的存款保险制度，防止问题银行或银行危机引发挤兑风潮，影响社会稳定。

3． 合理配置金融资源。长期以来，我国金融资源的配置效率不高，区域差异和城乡差异比较明显，个中原因包括地区经济发展差异、地区经济市场化水平差异、二元经济与一元金融调控政策的矛盾等，但笔者认为，金融垄断对金融资源非均衡具有重要性影响。首先，国有银行的垄断造成了储户利益的损失。其次，农村金融机构配置不合理导致了农村金融市场的不公平，这可归咎于市场上金融机构数量少，竞争程度不够高。再次，大型金融机构垄断市场阻碍了中小资金需求者公平地参与市场竞争。

笔者认为，破除金融垄断是推动金融发展公平的必然选择。破除金融垄断不但是矫正金融资源配置失衡的前提，而且是完善金融市场结构的基础，也是实现社会公平的要求。而要破除金融垄断的局面，必须从多角度入手：赋予民间融合法地位，引入金融市场竞争主体——合法的中小金融机构，打破正规金融机构的垄断格局；放松金融管制，提高金融市场的竞争程度，优化金融市场的竞争环境；通过放宽中小型金融机构设立的条件限制、在农村金融机构普遍实行差别准备金率，鼓励和引导金融机构进入农村地区提供金融服务；建立金融反垄断法和相应的机构，规范金融市场竞争行为。

4． 鼓励商业银行加大对边远、经济欠发达地区的金融支持。我国金融资源配置效率不高，区域差异、城乡差异比较比较明显，其中，边远地区和经济欠发达地区的金融资源还很贫瘠。笔者认为，实现银行业的适度规模，就必须鼓励其加大对边远地区和经济欠发达地区的金融支持。首先，鼓励商业银行到边远地区和经济欠发达地区通过增设分支机构、布置网点和分布服务站等方式丰富边远地区和经济欠发达地区的银行机构体系，提高金融机构密度。其次，促进商业银行改革内部管理体制，改变单一的业绩考核指标体系，增强商业银行的社会责任感。同时，通过政策优惠等方式引导商业银行成立“三农”服务部、中小企业金融服务中心等部门，以强化对农村地区的金融支持。第三，结合边远地区和经济欠发达地区的金融需求，尤其是农户和农村地区小微企业的特殊金融需求，创新金融产品，深化金融支持。

5． 强化市场机制，保持适度规模。我国商业银行都采取总行—分行—支行模式，且具有浓厚的行政色彩，导致缺乏集中风险控制能力和集约化经营效率，并造成各商业银行从分行到支行以自身准法人权限，以机构作为竞争平台，盲目经营，争夺区域市场资源，弱化了整体商业银行体系的经营政策和战略目标（陆岷峰和张惠，2010）。因此，应适度控制银行资产规模的增长速度，避免过度扩张过程中增加系统风险。而且，商业银行应坚持市场化原则，建立以市场为导向、以客户为中心的集约化经营机制，通过减少管理层次，减少内部交易成本，提高商业银行的内部管理水平，降低金融风险（陆岷峰和张惠，2010）。另外，推进银行业金融机构的多元化发展。在丰富银行业服务主体的同时，推进不同类型银行业金融机构建立差异化的发展战略， 如大型银行积极参与国际竞争，全国性股份制商业银行面向全国服务小型企业和民营企业， 城市商业银行限定在一定区域范围内服务当地经济发展， 农村信用社、农村商业银行和村镇银行专门服务“三农”领域，以解决不同类型经济主体的金融需求。

三、 强化宏观调控手段

1． 差别存款准备金动态调整制度。差别准备金动态调整，是基于社会融资总量、银行信贷投放与社会经济主要发展目标的偏离程度及具体银行机构对整体偏离的影响，在综合考虑银行机构的系统重要性和稳健状况及执行国家信贷政策情况等情况的基础上，将银行机构存款准备金率与其资本充足率、资产质量状况等指标挂钩，对资本充足率不足且资产质量不高的金融机构控制其贷款扩张规模，引导银行信贷合理、适度、平稳投放。然而，目前我国差别存款准备金动态调整制度还存在一些缺陷，如监管权限不足，制度内容有待完善。基层央行没有权力对非地方银行法人机构实施准备金的动态调整，这易导致地方存款上存、流失等现象，进而通过总部机构使信贷资金流向安全、稳定、成熟的大型企业。商业银行将成本转嫁给借款人，尤其是中小企业，从而提高企业的利息负担；高收益率理财产品并不纳入存款范围，亦不作为缴纳存款准备金的基数，也不属于央行存款准备金政策的管理范围，这在相当程度降低了差别存款准备金制度的效用。

于是，笔者认为：应加快建立银行机构监管本地化机制，即将人民银行分支机构的差别准备金动态调整的权限扩展至包括各银行分支机构的所有地方银行机构，以遏止因大型银行机构将地方存款资金上存而引发的银行存款恶性竞争；提高差别准备金动态调整有效性，强化政策执行常规操作，并结合“逆周期监管”工具，缓解商业银行的顺周期行为；逐步降低监测指标测算繁杂化，提高差别调控可操作性，达到调控货币供应总量和降低金融系统风险的双重目标。

2． 存款保险制度。存款保险制度是保护存款人利益和提升社会公众信心、建立健全金融安全网、维护金融体系长期稳定的制度安排，而且在处置系统性风险中具有重要作用。尤其是，存款保险制度对于中小地方金融机构的危机处置、保护存款人和投资者的利益、维护社会公众对银行体系的信心具有重要作用。而我国存款保险制度从提出到论证和方案制作，历经近20年时间，但仍迟迟未进入实施阶段，“十二五”规划中明确提出要实施存款保险制度。

为适应后金融危机时代国际金融监管体制的新趋势，积极应对国内银行体系不断加剧的系统性风险，笔者认为，我国应加快实施存款保险制度。具体地：出台《存款保险条例》，明确存款保险制度的承保范围、保险限额、保险费率等问题，尤其是对系统重要性机构应做特殊化规定；明确中国人民银行在存款保险体制中的主导地位和主体职能；赋予存款保险机构必要的监督管理与资产处置权；建立科学有效的信息共享和协调机制，保证在必要时采取及时的早期纠正措施。

四、 实施有效的银行监管

近年来，随着商业银行规模的过度扩张，在追求存贷款业绩压力和监管机构对银行监管的不到位，发生了以齐鲁银行案件为代表的金融大案、要案。因此，应加强实施有限的银行监管，促使商业银行合理规模扩张。

1． 采取有效的监管工具。通过资本监管强化商业银行规模扩张的资本约束，可实现银行资本占补的动态化平衡，避免银行杠杆率的非合意积累，保证去杠杆化过程中金融体系的持续稳定（陆岷峰和张玉洁，2010）。新资本协议的核心思想就是通过资本充足率约束控制银行的杠杆作用，同时允许符合条件的商业银行采用高标准、高质量的测算工具确定资本充足率，辅以严格的外部检查和信息披露机制（贾楠，2012）。巴塞尔协议III更注重为银行体系提供稳定性，其对前面两个版本改进的方面包括：提高监管资本要求，强化银行资本的数量和质量；引入杠杆率监管标准，避免银行受到内在脆弱性因素的影响；建立流动性风险监管标准，增强银行体系维护流动性的能力。所以，巴塞尔协议III有利于促进我国商业银行提高资本质量，因为其加大发行长期次级债券的难度，也逼迫银行改变传统的重投入轻效益、重规模轻结构的粗放式经营模式。因此，我国应加快实施巴塞尔协议III，强化资本监管效果。

存贷比指标是监管当局促进商业银行合理规模扩张的有效工具。为有效释缓金融机构的存款竞争压力，监管当局可选择具有经济惩罚特征的连续性日均存贷比作为配套的考核政策，即对于存贷比突破底线的银行机构采取一定的容忍度，并按照突破幅度实施相应的经济惩处，而非采用跳跃式的月日均存贷比考核方式，对突破监管底线的金融机构立即采取严厉的行政惩罚。考虑到机构日均存贷比考核对资金实力薄弱的中小银行的信贷投放影响较大，监管当局可考虑对以中小企业、“三农”为主要客户群体的中小金融机构的存贷比实施差异化监管，提高容忍度，惩罚措施亦以经济惩处为主，避免对小微企业贷款和涉农贷款造成冲击。

2． 强化对系统性重要银行的监管。虽然大型企业需要大银行的服务，但银行并不是越大服务得就越好。特大型银行在社会经济中具有广泛的联系，如果破产，可能在金融系统内引发多米诺骨牌效应，造成严重的社会经济危机。因此，银行监管当局应合理控制商业银行的规模。同时，加强对系统重要性银行的监管，以缓解共振效应和降低破产概率。笔者认为，对系统重要性银行监管的工具有：根据对系统性风险的边际贡献，增加附加资本要求，提高金融系统的资本水平的同时提高单家金融机构抵御系统性风险的能力；实施额外的流动性要求，保证其对流动性冲击更具有弹性；发行或有债务工具，如可转换债券，当资本充足率低于某个阀值或特定条件出现时，或有债务工具自动转换为股权工具。

3． 实施有效的退出机制。监管当局应以统一的标准约束银行的规模扩张，限制银行跨区域机构比例，避免因对跨区域机构的控制不足引发系统性风险，更为重要的是应该实施有效的退出机制。银行业市场有序退出不但是银行破产风险客观存在的原因，还在于银行破产具有严重的负外部性，有序退出时维护金融业稳健运行、促进金融业有序竞争的需要。为此，构建有效退出机制应该从如下几方面入手：以市场为主导，完善银行业市场退出的法律制度；建立和完善银行市场退出的保障机制；提高银行业监管部门执法的独立性；加强问题银行的信息披露；把握好银行市场退出的时机与方式；尽快建立显性的费率基于风险调整的存款保险制度，合理地分担退出风险。基于此，银行监管当局应以国内、国际上银行的最低监管要求比较银行分支机构，对已触及监管红线的分支机构，进行警告、整顿、甚至强行关闭，降低商业银行分支机构的低质量造成的系统性风险。

五、 完善地方政府金融管理体制

地方政府偏好注重经济总量的高速增长，一旦国有银行无法满足地区经济发展时，地方政府就倾向于通过相应的制度安排建立完全受制于自己的金融机构体系。通过设立地方性金融机构，金融机构数量和金融资源规模空前扩张。所以，促进商业银行规模的合理扩张必须完善地方政府金融管理体制。

1． 地方政府要端正态度。城市商业银行一味追求规模扩张，很大程度是缘于地方政府的认识和行为。因为金融机构数量和区域金融中心的设立往往被地方政府作为衡量区域经济和金融发展程度的核心指标，并鼓励城市商业银行通过开设新网点和异地扩张作为银行规模扩张的主要路径，据此作为建设区域金融中心的资本。因此，地方政府需要端正态度，抑制推动城市商业银行规模扩张的冲动，同时，增加金融风险案件发生数、城市商业银行机构评级结果等作为衡量区域金融发展的重要评价指标，并遏制以地方政府通过行政手段强行捏合多、乱、杂的不良银行机构。

2． 强化地方政府金融管理责任。针对当前地方政府金融管理体制存在的“重发展、轻监管，重审批、轻监控”的倾向、监管职责模糊、监管能力薄弱的现状，应该强化地方政府对地方中小银行的监管意识和风险处置责任。首先，应明确地方政府金融监管职责边界，按照“谁主管，谁负责”、“谁审批，谁负责”的原则，厘定地方政府金融监管职责。其次，健全地方政府金融监管体制。规范与监管职责相匹配的机构、人员、组织和制度，健全监管规则，建立风险监测、预警和处理机制。再次，协调地方金融办与中央金融管理部门派出机构，加强监管信息沟通和定期交流，增强监管合力和协同效应，避免监管重叠和监管真空。最后，鼓励地方政府改善金融生态环境。

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作者简介：沈小胜，厦门大学经济学院金融系博士生。

收稿日期：2013-01-15。