波兰:转型国家社会保障改革的一个成功案例
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自从波兰的养老金支出由1990年占GDP的8.6%增加到1994年占GDP的15.5%之后，关于养老金改革的争论很快便从学术领域延伸到了政策研究层面。财政上的保守派们成功地推行了旨在限制赤字的一系列措施以减少缴费与受益之间的差距，包括取消行业特殊养老金津贴、调整养老金受益的税收政策、调整计算养老金的工资基准以及减少最低保障的受益金额等。这些措施的出台虽然暂时缓解了财政危机，但是却激起了养老金领取者和工会组织的强烈抗议，最终导致前联合政府于1993年彻底。
劳动部与财政部之间对改革方案的争论
随后几年，在波兰改革模式的选择问题上，波兰劳动部和财政部之间发生了严重分歧：劳动部的观点是在保留现有体系的基础上进行适当改革，但财政部则企图将其转变为完全的积累模式。这两个部之间的争论异常激烈，致使改革进程被推迟了长达18个月之久。最后，终于在1995年秋，由国会批准了副总理和财政部长提出的包括一个强制性积累账户的养老保障体系计划。但是，由于政府转型等诸多因素的阻碍，推迟了改革进程。1996年2月，巴策科夫斯基（Baczkowski）被任命为劳动部部长。他上任后立即召集多名专家着手研究和制定改革方案，但这些方案的内容仅仅是对前面提案进行了某些校正和更新而已，显得过于保守。
1997年2月，最终修订稿《多支柱的养老保障体系》在巴策科夫斯基逝世3个月后得以完成并被公布；
1997年8月22日，政府通过了改革雇员养老金体系的法令；
1997年8月28日，通过了改革养老基金组织与运营制度的法令；
1998年10月13日，通过了关于社会保险计划的法令；
1998年12月，改革的最终方案得以确立；
1998年12月18日，通过了社会保险基金中关于老年人和残疾人的养老保险法令。
至此，波兰的社会养老保障制度建设工作暂时告一段落，制度架构基本建立。
卓有成效的社会宣传解释工作
早在1997年5月国会还在对“多支柱的养老保障体系”提案进行讨论研究的时候，波兰的养老金改革委员会在公众中已经掀起了一场关于养老金改革的宣传讨论热潮。
政府非常重视改革宣传的重要性，向全社会解释现存保障体系的不可持续性以及进行改革的必要性，并且还进行了广泛的民意调查，组织了研讨会，设计了改革委员会的会徽，并培训社会保险局和养老保险改革委员会的员工，让他们掌握如何让公众们了解养老保障体系运作的基本原理和技术方法等，建立了专门的网站，针对雇员、工会以及不同的年龄群印发了大量的宣传手册，另外，他们还有效地利用传媒，安排了对改革主要设计者的专门采访。大量的媒体同国会议员、政府官员们一道考察访问了四个已经进行过改革的国家。这些媒体通过先报道养老金改革在其他国家的实践经验和合理合法的改革进程，再解释波兰即将进行的改革方案，使得他们的报道更具有说服力。
到1998年底，从几次民意调查中都发现，仅有大约 30%的人听说过养老金改革并且能够理解改革后的新方案，约55%的人只听说过但不能理解如何改革，83%的人认为他们并没有充分理解这次改革，而有77%的人想了解更多有关改革的信息。针对以上的调查结果，波兰政府不断加大宣传力度，继续向人民群众大力、深入地解释这次养老金改革的重要性和必要性。
于是，波兰政府于1999年3月开始了第二轮的社会宣传工作。这一轮宣传的目的是全面地解释新的养老保障体系。波兰政府第二轮宣传工作主要采取了如下手段：在养老金改革委员会的网站提供下载能够估算养老保险受益的软件，建立一个电话中心，该中心从1999年3月到12月间共处理了200万份调查，通过新闻、现场直播以及传单等手段协助电话中心与新的社会保险机构的宣传工作，约有96%的波兰人收看了四个电视台的现场直播节目，而传单则同每月的电话单一同寄出；由改革委员会对宣传的结果进行追踪，并根据实际情况对宣传的方式方法进行一定的修正；此外，人们获得信息的主要方式其实是通过朋友间的交流、新闻杂志以及私人养老基金所提供的文献，社会保险局作为最后一个获得信息的补充渠道发挥了巨大的作用。
养老保险基金管理机构同样也展开了一系列的宣传活动，建立了相应的会见制度，帮助雇主和各类机构团体制定自愿型的养老金“第三支柱”方案，参加了一系列电视和广播节目，出席各种研讨会，通过制作各种图表来帮助社会理解改革方案。总的说来，养老基金管理机构在闪电式销售过程中起到了很大的建设性作用。
对波兰“名义账户”制度的一般评价
养老保障体系的建立是一个长期的过程，由于波兰的养老保险改革是从1999年1月份才开始的，所以新体系下的养老金支付要从2009年才开始发生，因此，现在对新体系只能从体系结构和开始进行一些评价。由于养老保障体系具有长期性的特征，所以这些评价难免会有一定的局限性和暂时性。
波兰改革前的单支柱养老保障体系不具有可持续性，改革后新的养老保障体系比旧体系更具效率，更有持续性的优势，从制度上讲，波兰改革是成功的，这是许多经济学家取得的一个基本共识。
首先，增加了雇员对自己养老问题的责任感，减轻了企业的负担。从养老金缴费来说，从过去的雇主单方缴费转变成现在的雇主雇员各承担一半，从而使企业的负担减少了，资金增加了，有利于企业的发展和竞争力的提高。另外，雇员已认识到在新体系下替代率可能会降低，据调查有47%的雇员都希望通过参加企业补充保险计划来对强制性养老保险计划进行补充。但是由于收入的限制，实际参加的人数并不多。
其次，激励了雇员缴费，减少了提前退休。由于在新体系下，养老金给付与雇员一生的缴费总额挂钩，为了今后能拿到更多的养老金，雇员们就不再乐意逃费了，也不会愿意提前退休。另外，由于政府对超过退休年龄还继续工作和缴费的雇员会通过增加养老金给付金额的形式予以奖励，因此实际的平均退休年龄增加了。
第三，改革后的养老保障体系分散了风险。由于新的养老保障体系中名义账户部分以现收现付为基础，积累账户部分以基金积累为基础，因此从过去单一的劳动市场风险分散到劳动市场和资本市场的共同风险。从而，体系的抗风险能力得以增强，体系的稳定性和持续性也相应得以提高。
第四，改革后的养老保障体系更能抵抗政治风险。一方面是因为改革后的体系越来越透明，再分配因素随之减弱；另一方面是因为在新体系下由于待遇水平的升高降低都是在一定的指数挂钩程序下进行的，因此，避免了因待遇水平降低而造成的政治风险。由于任何削减都是因为预期寿命增加、缴费人数减少和经济波动而自动地进行调节，因此不再需要额外的法定程序对其进行修改。
第五，养老保险基金成为国内资本市场的稳定因素。即使资本市场很不景气，养老保险基金的1/3都投资于国内证券市场，在很多国外投资者不敢进入的时候，为波兰的证券市场提供了长期性资金，起到了稳定市场的作用。据统计，到2002年11月底养老保险基金的资产总额占华沙证券交易资本总额的26.8%。
第六，国民储蓄率提高。提高国民储蓄率（储蓄总额/GDP）是促进经济增长的一个主要手段。波兰养老制度产生的储蓄从1999年起就开始提高了，这是由于第一支柱中现收现付部分产生的余额以及第二、第三支柱中养老基金的投资回报共同作用的结果。显示了这两方面因素对增加储蓄率的影响：在开始时第一支柱中的赤字对储蓄率的增加并无贡献，但随着第一支柱中的储备基金投资于资本市场，预计从2008年起就能发挥增加储蓄的作用；第二、第三支柱中养老金的投资回报将逐年增加，预计到2020年将达到GDP的3%。据有关部门预测，由养老体系产生的储蓄占GDP的比例将从1999年几乎为零增至2020年的5%。
第七，强制性的第一、第二支柱能够应对未来老龄化问题。尽管现阶段波兰的老龄化压力并不太大，但据预测，在未来30年内，60岁以上女性和65岁以上男性的总人数与年龄在18到60（65）岁的人数之比将从2000年的24%增加到2030年的41%。而新的养老保障体系实行的个人账户制将有效地避免过去现收现付制的财政压力，能够有效地应对未来的老龄化问题。
第八，将名义账户制作为最终向积累制改革的一个过渡，减轻了国家的财政负担。实行名义账户制一方面缓解了旧体系的压力，避免了大量转制成本的发生，节省出更多的资金进行经济发展。如果波兰的养老保障体系改革实行的是完全积累制，其隐性债务将超过其GDP的200%，而实行名义账户制就可有效地避免大量转制成本的发生。参加改革研究的官员学者们估计，在2010年至2012年间，养老保险第一支柱将实现收支平衡。据统计分析，在实行新的养老保障体系后，波兰的养老金支出占GDP的比例将从10.8%降至8.3% ，在经济合作发展组织（OECD）国家中，波兰的支出将由走高逐渐过渡到走低的水平；另一方面，实行名义账户制还为向完全积累制方向发展作了铺垫。由于名义账户制提供了一个不必对其个人账户“做实”的“模拟运行”模式，从长期来看，可以使之成为一个最终向“做实账户”的“半积累制”甚至完全积累制过渡的途径。
尽管波兰的这次养老金体系改革颇有成效，但也存在一些教训：
第一，信息系统的建设没有跟上改革的进程。由于没有及时建立起计算机网络信息系统，先期的管理出现混乱。造成出现这个问题的原因是，由于从1998年12月改革方案的最终确定到1999年1月改革开始实施，时间比较仓促，没有来得及建立好一个完善的信息系统。其次，改革的设计者们低估了改革实施的难度，他们以为只要把最后方案制定下来，改革的设计工作也就完成了。另外，社会保险管理局对此也应负有不可推卸的责任。
第二，改革并没有降低缴费率。波兰的缴费率高达45%，在世界各国中名列前茅。本次改革只是从原来的雇主单方缴费改为雇主雇员共同缴费。这虽然使雇员承担起部分缴费的责任，但是总的缴费率却并没有因此降低。而由改革的高转制成本所带来的压力，又使得在新的体系下比过去更难降低缴费率。
第三，改革初期不景气的证券市场对养老金的给付造成了很大影响。在新制度下，养老金给付水平与基金在资本市场的运营情况相关，而改革后的几年里，证券市场不景气导致了养老基金的收益率不高，有5个养老保险基金的投资回报率甚至低于银行利率。因此，改革后不景气的证券市场对养老金的给付也造成了一定的负面影响。
第四，养老金给付水平的差异性越来越大。现在的养老金给付水平同个人缴费总额挂钩，对那些收入水平低且没有固定工作的雇员和那些在正规劳动市场工作时间不长的人，由于他们的缴费水平很低，长期看必将导致他们的养老金水平偏低。另外，由于女性雇员的退休年龄要比男性雇员早5年，因此女性雇员领取的养老金一般要低于男性雇员。
第五，第三支柱没有得到充分发展。第一和第二支柱的替代率比较高，因此抑制了第三支柱的发展。据统计，到2002年5月底，全国只有164个企业补充养老保险计划登记注册。另外，由于第三支柱的运作方式同第一、第二支柱不一样，没有内部监管人，其积累的缴费直接交由基金管理公司或者保险公司进行投资运作，这样，难以避免在运作中出现一些问题，这也在一定程度上阻碍了第三支柱的发展。
（作者单位：中国社会科学院拉美研究所）（本文编辑 王平）