对“国进民退”争论的三大问题的再认识

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摘要：当前我国国有经济规模整体上较为适度，所谓的危害往往与国有经济产权性质无关。国有经济量上的变化不应成为关注焦点，相反，应该关注的是国有经济经营活动是否符合市场规则。国有经济改革应该沿着市场化的方向，继续完善内部管理机制，提高国有经济的运行质量。

关键词：国进民退；适度规模；国有企业改革

中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1007-7685（2013）10-0013-05

随着以“抓大放小”为主的国有企业改革基本结束，国有经济经营绩效逐渐提高，所有制结构战略性调整也由数量调整向质量提高转变。从总体趋势看，国有经济在国民经济中的比重虽然仍在下降，但与之前相比下降速度明显放缓。不仅如此，个别国有企业（特别是央企）竞争力逐渐提高，在竞争中占据较为有利的局势，从而开始扩大经营规模与范围。国有经济的这一演变过程大体可划分为两个阶段，即1978年至上世纪90年代初和90年代至今。前一阶段，国有经济比重虽然逐渐下降，但一直居于主体地位，后一阶段国有经济比重持续下降后逐渐趋于稳定。2009年，国有和国有控股经济的生产总值约下降到国民生产总值的1/3，而国有和国有控股经济以外的民营经济大约上升到2/3。在经济增量方面，前者约下降20%～30%，后者约上升到70%～80%。国有经济整体上的不断收缩和个别国有企业的扩张引起了学术界的广泛关注，部分学者认为中国经济结构中，公有制经济比重不断下降和非公有制经济份额越来越大的现实正在动摇我国社会主义性质的基础；另一部分学者则认为，国有企业所占比重仍然太高，所占用资源过大，不符合建立高效率的市场经济的内在需要。究其原因在于，我国国有经济战略调整缺乏对定量目标的描述与参照标准，从而引起对所有制结构调整的怀疑和争论。

近年来，学术界对国有经济与国有企业的争论集中在三个主要问题上：“国进民退”是否存在？“国进民退”是否有危害？国有经济是否越少越好？这些问题不能简单定论，需要深入思考。

一、“国进民退”是否存在？

国有经济战略性调整的成就逐渐扩大与国有企业经营绩效大幅度提高，使个别企业从战略收缩逐渐转向战略扩张，并正在实现国有经济“有进有退”的总体布局，这一变化被称为“国进民退”。

虽然这种变化并没有改变以国有经济退出为主的改革趋势，但还是引起了广泛关注与激烈争论。“国进民退”的案例背景各有不同，表现为部分国有企业不断扩张，但民营企业发展更快；国有企业“有进有退”，一些国有企业退出没有竞争优势的领域。而有些案例是不合理的，如利用资金优势制造“地王”；而有的案例是合理的，如投资部分战略性新兴产业；还有些案例考虑到特殊的环境条件，很难做出倾向性判断，如地方政府的融资平台。对“国进民退”案例的判断，还与学者的立场有关，因此，对于这个问题学术界出现争论也是正常现象。

实际上学术界关注“国进民退”问题的关键并不是看国有经济在国民经济中比重增加了多少，更多的是看国有经济扩张的方式是否遵循市场化行为。但现实生活中，人们看到更多的不是遵循市场规则的“国进”，而是通过非市场手段进行的国有经济的“强行”进入和民营经济的被迫“退出”。这种国有化政策，首先打击了按市场规则经营的民营经济，不利于形成多种所有制公平竞争的市场环境。其次，没有从根本上消除“官商”结合的症结，不利于构建廉洁服务的政府，也不能从根本上杜绝财富向少数人集中的现实。再次，国有化并不一定能带来生产效率的提升。可见，以转型升级为初衷进行的整顿或规范市场行为，由于采取措施不当，造成了人们对“国进”的误解和反感。

基于此，在当前市场经济逐渐完善的背景下，无论是“国退民进”还是“国进民退”都不应该成为关注的焦点。之所以关注，主要是因为国有经济的“进”、“退”方式在有些地方、有些行业还存在非市场的政府越位行为。因此，当前国有经济改革面临的重要问题是要抛弃原有“行政命令”式的经济管理思维，构建尊重市场规律、按照市场规则行事的服务型政府，真正形成“公有”与“非公有”经济公平竞争的市场环境。

二、“国进民退”是否具有危害？

部分学者认为“国进民退”对我国经济存在巨大危害，认为国有经济存在行政垄断，破坏市场竞争，不利于市场经济发展；国有经济效率低下，不利于社会资源的有效配置；国有经济职工收入高于非国有经济，不利于改善收入分配结构；国有经济存在的目的在于弥补市场失灵，因此应该退出竞争性领域；国有经济的存在容易滋生腐败以及发达国家国有经济在国民经济中比重较低等。

实际上，国有经济存在的所谓“巨大危害”与国有经济的产权性质并没有直接关系，即使全部都是私有经济，这些问题依然可能存在，并且可能更严重。

第一，关于垄断问题。垄断本身是一个经济学概念，即市场上能够随意调节价格与供给（不能同时调节）的经济主体。由此可见，垄断与市场力量、市场行为密切相关，而与产权性质无关。也就是说，即可能存在公有或国有的垄断，也可能发生私有制的垄断。而从全球看，由于对垄断的厌恶传统与“反垄断法”的广泛存在，完全垄断如同完全竞争市场一样很难找到合适的案例，绝大多数属于寡头垄断。但如果从产权性质看，以私有制为基础的垄断更普遍。当前，所谓的“行政垄断”的根源在政府，而不在企业的产权。即使将国有企业全部私有化，只要政府依然掌握大量资源或者政府行政权力可以自由支配资源，那么行政垄断就必然存在，只不过行政垄断转向私有企业而不是国有企业。因此，国有经济不是行政垄断存在的根源，而要解决行政垄断（且不论行政垄断是否一定有危害），根本途径是转变政府职能，减少政府支配资源的数量和能力，这显然与国有经济无关。

第二，关于国有经济效率问题。国有企业的产生并不是因为其微观经营绩效高于私有企业，更多的是出于安全、现代化等因素。因此，以经营绩效来苛责国有企业本身并不合理。此外，就国有企业微观效率低下的原因而言（如委托——问题、所有权与经营权分离等），在当前公司制企业中也普遍存在，只不过这些企业通过“激励相容”机制有效避免或降低了这种无效率的产生。实际上，就企业生产效率而言，我国的国有企业并不比发达国家低。因此，当前改变国有企业微观经营绩效的关键是国有企业改革，即建立一整套有效的激励机制，而不是彻底将国有企业私有化。此外，只要国有企业生产利润不为负，也就是说不是绝对的浪费社会资源，那么国有企业的存在就会增进整体社会福利。

第三，国有经济与收入分配。国有企业改革就是要打破原有的平均主义分配制度，通过拉开收入差距调动企业的生产积极性。之所以国有企业收入问题成为关注焦点，并被指为拉大收入差距的原因，缘于近年来国有企业改革效果逐渐显现，国有经济不断壮大，盈利能力大幅增强，部分国有企业职工收入高于其他企业职工收入。但国有企业职工收入高并不应该是问题的关键，关键是这部分高出的收入是否合理。在某种程度上，国有与非国有经济收入差距不是国有企业职工收入太高了，而是非国有经济职工收入过低了。二者差距在很大程度上是由所在行业决定的。国有经济往往集中在资本、技术密集型行业，而非国有经济绝大多数属于劳动密集型行业，这种技术构成的差异必然导致二者之间存在一定收入差距。基于此，国有企业与非国有企业之间的收入差距反映的是行业差距，而缩小国有经济比重并不会改变行业状况，不能缩小行业差距。另外，我国收入差距扩大有多方面原因，既包括城乡收入差距、地区差距，也包括行业差距以及初次分配结构失衡等，其中收入差距最主要的组成部分依然是城乡收入差距，占总体收入差距的40%～60%；最值得关注的是初次分配中劳动收入占比逐年下降，相应的资本与税收收入占比过高。可见，近年来行业收入差距中的国有企业职工收入有所上升是拉大收入分配差距的因素之一，但减少国有经济也不能从根本上改善我国收入分配格局。从当前的具体情况看，所谓的国有经济拉大收入差距更准确地说应该是行业收入差距对收入差距具有拉大作用。而要缩小行业收入差距，就要打碎行业壁垒，促进资本与劳动力等要素在行业间的自由流动，从而拉平行业间的要素回报率，降低行业收入差距。竞争者特别是民营竞争者的存在，有利于市场经济与所有制结构的进一步完善。在国有经济收入分配问题中，更值得关注的问题应该是国有经济利润分配机制的构建。因此，解决国有企业拉大收入分配差距的问题，可以通过进一步完善多种所有制共同发展的社会主义初级阶段基本经济制度和确立国有经济利润分配制度来实现，而不是通过私有化国有经济才能实现。

第四，国有经济分布领域。首先应该指明，广泛流行的所谓应将国有经济限制在公共产品供给领域和弥补市场失灵是很模糊的判断。因为公共产品是严格按照非排他性和非竞争性定义的理论概念。在现实生活中由于种种限制，除国防、司法等属于纯公共产品外，绝大多数经济领域的所谓“公共产品”都是准公共产品。不仅如此，即使是准公共产品随着技术进步与时间的推移其范围也在不断发生变化。相应的市场失灵也是不断变化的，随着信息技术的发展与法律等制度的完善，市场失灵的领域不断转换，而且在市场失灵和政府失灵之间还存在中间状态，这种中间状态也不能通过政府或国有经济来弥补。因此，用公共产品或市场失灵等作为国有经济分布领域的判断标准既不具有操作性，也不具有科学性。此外，在实践中，发达国家也没有按照公共产品界定国有经济的分布。如，经济合作与发展组织（OECD）国家的国有经济并非仅仅局限于公共品领域，而是广泛分布在不同领域。尽管公共品供给是国有经济的主要领域，但绝大多数国家都根据本国具体情况，在不同的竞争性产业领域保持国有企业。在主要的能源资源（如水力发电、石油、天然气和煤炭等）、邮政电信系统、主要的运输系统（铁路、航空）以及金融等“战略性”领域依然存在大量的国有企业。发达国家发展国有经济的初衷并不是要弥补市场失灵，更多的是为了实现经济现代化、经济安全以及快速发展等目标。由此，虽然弥补市场失灵和提供公共产品可以成为国有经济存在的依据之一，但绝不应该是限制国有经济领域分布的唯一标准。国有经济在哪个领域存在，判断标准是多重的，应根据具体经济、政治与社会环境的变化进行调整。就当前而言，发展依然是我国最主要的目标。因此，凡是有利于我国经济持续健康稳定发展的国有经济就应该存在，凡是不损害市场秩序、不浪费社会资源、不损害社会整体福利的国有企业就没有退出市场的理由。

第五，腐败是通过公共权力攫取个人利益的行为，与所有制结构没有直接关系。从1995年开始，由非政府组织“透明国际”公布的全球清廉指数排名中，中国排位总体上处于逐渐下降的趋势，而这一区间恰恰是国有经济大幅下降的时期，由此可见，国有经济下降并不能遏制我国腐败问题。即使将国有经济全部私有化，行政权力寻租现象也不会被根除。相反，可能会愈演愈烈。因为私有经济一切以经济利益出发的特征必然驱使其与行政权力结盟，攫取巨额利润。从横向看，2012年中国在清廉指数中排在第80位，金砖国家中南非和巴西比中国略好，排在第69位，印度和俄罗斯比中国更差，分别排在第94和第133位，发达国家中意大利比中国略好，排在第74位，而希腊排在第94位，和印度相当。这些国家基本上都是私有制国家，国有经济在国民经济中的比重显然都比中国低，而排位比较靠前的德国（13）、新加坡（5）、瑞典（4）、芬兰（1）、新西兰（1）等国家的国有经济比重相应都比较高。可见，腐败的严重程度实际上与国有经济在国民经济中的比重并没有多少关系，而与一国的政治传统和法制化程度密切相关。因此，认为国有经济存在容易滋生腐败既没有揭示腐败产生的本质，也不符合各国发展的现实，更不可能通过减少国有经济改变腐败问题。

总之，对国有经济的种种批评实际上与国有经济产权性质并没有直接关系，即使将国有经济全部私有化也不能从根本上解决这些所谓的国有经济存在的危害。而要彻底解决问题无疑需要继续沿着市场化方向深化改革，打破各种行政障碍，促进要素流动与民营经济发展；深化国有企业改革，提高国有经济整体质量与生产效率，建立健全国有经济监督与审核机制，改善国有经济形象；确定国有经济进出不同领域的判定标准，规范国有经济与政府行为，严格按照市场要求进行经济活动，完善国有与非国有经济公平、合理的市场竞争环境；推进行政体制改革，约束政府行为，建立健全法制监督权力的运行机制，真正把权力关进制度的笼子。

三、国有经济越少越好吗？

改革开放至今，一直没有对国有经济战略性调整进行量的规定，这也是学术界对国有经济规模变化发出不同声音的原因之一。不仅如此，国有经济改革长期沿着“国退”方向发展。这就给人一种印象，即国有经济改革只能“退”不能“讲”。

从发达国家的发展经验看，国有经济在特定的发展阶段应该存在一个与本国国情相适应的适度规模。二战后，发达国家特别是OECD国家先后经历了国有化和私有化浪潮，使国有经济在国民经济中的地位不断变化，但总体看，大多数OECD国家都保持相当规模的国有经济，这些国有企业控制着国家的重要领域，对经济社会发展发挥重要作用。据统计，在国有经济发展的高峰期间，主要发达资本主义国家的国有企业产值在GDP中比重分别为法国24%（1985年）、英国19%（1979年）、意大利20%（1979年）、德国13%（西德，1979）。与此同时，国有经济在非洲占20%、在亚洲占12%、在拉丁美洲占10%，在一些中东和东欧国家中，国有部门的产值至今仍占GDP的20%～40%。之所以国有经济能迅速发展，主要是因为国有经济被赋予了多重目标，如对私有企业的国有化更多的是服从国家利益（战争需要）、经济发展（基础设施建设）和多重社会目标（就业、公平和社会稳定）的需要，而并非被理论界归结为潜在的市场失灵，如自然垄断、公共物品、福利物品以及外部性等或单纯的以效率目标或利润最大化为目标。由于国有经济的多重目标最终拖累了其效率发挥，从而拉大了与追求利润最大化的私有经济的效率差距，这成为上世纪80年代私有化浪潮的主要依据。虽然私有化浪潮后，发达国家国有经济规模有所缩小，但仍保有相当比例，且地位更加显著。除英国和美国国有经济规模较小（1%左右）外，芬兰、法国、意大利等国家依然保持着较大比重的国有企业。其中，芬兰仅国有独资企业资产价值就占该国GDP的80%，而瑞典、意大利、法国、韩国、土耳其、捷克、新西兰和荷兰等国家国有企业资产占GDP的比重维持在15%～35%之间。从产出看，德国、法国和意大利的国有企业营业额占GDP的10%～15%，而芬兰国有企业增加值占GDP的比重达到45%。上面所列举的各国数据只涉及了相关国家部分国有企业的情况，显然如果将所有国有企业都计算在内OECD国家国有企业规模并没有想象中的那样小，相反维持相当高的比重。从所有权结构看，OECD国家平均一半以上的国有企业是国有独资的，20%是国有控股的，也就是说近3/4的国有企业完全或者大部分由国家控制或所有。从国有经济分布的领域看，OECD国家的国有企业分布依然广泛，并不仅仅局限于公共品领域。绝大多数国家都根据国情，在不同的竞争性产业领域保持着国有企业。在主要的能源资源（如水力发电、石油、天然气和煤炭等）、邮政电信系统、主要的运输系统（铁路、航空）以及金融等“战略性”领域依然存在大量的国有企业。

根据测算，2008年我国公有制经济与非公有制经济的资产、就业与GDP产出的结构分别为52：48、24.2：75.8、30：70。其中，公有制经济比重比2004年分别降低13、25.5和7个百分点。鉴于国有经济是目前我国公有制经济（第二、三产业）的主体，因此可以粗略认为国有经济资产规模大体占国民经济的一半，而就业和产出占四分之一弱。从盈利能力看，近年来国有企业利润大幅度提高，2008年为1.33万亿元，2009年为1.3万亿元，2010年为1.98万亿元，2011年为2.25万亿元，2012年为2.19万亿元。持续增长的利润与经济增长长期保持在7%以上，充分说明我国国有经济规模总体上与国民经济相适应。当前，不应再执着于国有经济与非国有经济在相对规模上的变化，而应该将改革主要转向促进国有与非国有经济经营效率与内部管理的质量上来。

四、结论

首先，随着市场经济逐渐完善，只要是符合市场规则进行的“国退民进”和“国进民退”都是正常的经济活动，不应该成为关注的焦点。相反，无论是“国退民进”还是“国进民退”只要这一过程是违反市场规则或存在破坏市场规则的行为，我们不仅要关注，更重要的杜绝和依法制裁这些行为，真正发挥市场对资源配置的基础性作用。

其次，当前对“国进民退”可能存在的危害的批评与国有经济产权性质并不存在直接关系，即使将国有经济全部私有化也不能从根本上解决这些所谓的国有经济存在的危害。解决当前社会经济生活中存在的各种问题，必须坚持市场化改革的方向，同时建立服务型政府，限制政府权力运行空间，把权力关进制度的笼子。

最后，国有经济是一国经济发展不可或缺的重要组成部分，不存在一个固定规模适用于每一个国家的经济发展。国有经济既不是越多越好，也不是越少越好。各国应根据自身国情与发展阶段确定国有经济最适度的规模。从我国实际出发，当前国有经济在国民经济中的比重整体上是适度的。因此，国有经济改革重点应该继续集中精力切断政府与企业的直接关系，继续完善国有企业内部管理机制，继续提高国有经济运行质量与盈利能力。