哥本哈根之后阴晴未定
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后哥本哈根时代,全球应对气候变化的努力将迎来更多复杂局面
哥本哈根气候大会经过最后48个小时的冲刺,一份《哥本哈根协议》终于艰难出炉。这份文件一共有5页,包含12个条款,比与会各方原先预想的要短了许多。
新华社2009年12月24日发表文章称,协议“表达了国际社会在应对气候变化问题上达成的广泛共识,为进一步开展全球气候变化谈判开创了一个新起点”。
然而,如同气候谈判中的许多问题一样,这个新的起点充满争议。
交锋,未来待续
大会结束已近两周,随着最后“冲刺”细节的不断披露,围绕谈判的相互指责并未停歇。
2009年12月21日,英国能源和气候大臣埃德米利班德在《卫报》上撰文批评中国:“我们没有就2050年全球减排50%或者发达国家减排80%达成协议,这两个提议都遭到了中国的反对……我们不能再允许针对实质问题的谈判被这种方式劫持。”
相比之下,英国首相布朗的说法略显含蓄。他在博客上未点名表示,因为“一小部分国家”设置障碍,气候大会以失败告终。
此番唇枪舌战的开场,似乎预示着未来的气候变化谈判依旧充满交锋。
失望者纷纷表达了这样的忧虑:尽管《哥本哈根协议》代表了大会的一些成果,也巩固了“双轨制”的谈判基石,但并未获全体缔约方通过,本身不具法律约束力。今后的谈判能否被锁定在协议所铺设的轨道上进行,仍不得而知。
“协议只得到缔约方的‘注意’(take note of)而不是‘决定’,这是一个很微弱的语气,没有否决,但也没有同意,不具备法律约束力。”中国人民大学环境学院副院长邹骥向《财经》记者解释,这就意味着无论欧盟还是美国,都可以将其推倒重来。
许多人因此担心,言辞激烈的欧盟或将改变其立场――在今后的谈判中,欧盟可能重新抛出“2050年全球减排50%或发达国家减排80%”的两项主张。
在邹骥看来,欧盟两项主张意在争取更多排放空间。如果2050年全球减排50%、发达国家减排80%,从最终的人均排放量来看,发达国家还将占据优越的排放量,这是发展中国家不能接受的。“40年后,发达国家的人均排放量在两三吨以上,而发展中国家只允许有一吨左右。欧盟试图用一个漂亮而有科学依据的借口占据更多排放空间。”
关于发展权的拉锯战更为胶着。哥本哈根大会上,欧盟和“伞形国家”纷纷坚持,《京都议定书》已经不符合当前形势的需要,应在其2012年第一承诺期到期之后“另起炉灶”,将发达国家、发展中国家的气候问题捆绑在一个框架下进行谈判,即主张“两轨并一轨”。
在发达国家看来,《京都议定书》只规定了发达国家(除美国外)的强制减排义务,自己的减排政策所实现的环境效益,会被发展中国家新增的排放抵消,因此要将中国、印度等所谓的“先进发展中国家”一并纳入到同一个法律框架中。而后者认为,2007年缔约的《巴厘行动计划》所铺设的两轨制,就是为了弥补“京都时代”留下的缺憾。发达国家指向《京都议定书》的种种质疑,无非是要冲淡“共同而有区别的原则”。
根据中国政府提供的数据,发达国家人口总数不到全球的20%,但从1900年到2005年,其温室气体排放总量占全世界的80%,1950年以前排放的温室气体95%都源自发达国家,其对气候变化问题负有不可推卸的历史责任。
“中国在未来的谈判中一定要坚持原则。现在能够抓住的就是《巴厘行动计划》,否则谈判没有基础。”气候组织大中华区总裁吴昌华告诉《财经》记者。
欧美,另一只靴子
翻开《哥本哈根协议》,两页空白表格赫然在目――到2020年发达国家具有约束力的减排目标、发展中国家国内减缓行动均悬而未决。
按照协议规定,各个缔约方须在2010年1月31日之前对这两张表格进行填写。“到时填与不填,填的具体内容是什么,都是昭示《哥本哈根协议》前途的‘晴雨表’。”吴昌华说。
其中,最为紧迫棘手的是第一项。由于《京都议定书》的第一承诺期2012年到期,必须赶在2010年底的墨西哥城气候大会上,明确发达国家下一个承诺期的减排目标。
摆在谈判桌上的数字并不乐观。根据大会承诺,发达国家到2020年整体减排目标仅为16%,离《巴厘路线图》授权的、要求发达国家到2020年在1990年的水平上至少减排25%-40%的目标相去甚远。中国国家气候变化专家委员会成员林而达告诉《财经》记者,鉴于2010年要产生《京都议定书》第二承诺期的具体方案,应先把16%的减排目标确定下来,然后分两步走,第一步先达到25%,再朝40%的上限努力。
不少观察家将目光再度聚焦于欧盟。这一气候谈判的“领导者”,曾以中美两个排放大国未给出理想的承诺为由,退守20%的上限,并宣称要将30%的减排目标作为向其他国家施压的工具。
而现在,另一重要博弈方――中国已在核查问题上作出了一定的让步。此前,对于美国提出的发展中国家的自愿减排行动也应是“可测量、可报告、可核证”(英文简称MRV)的要求,中国政府坚持的立场坚决:中国接受国际资金援助的减排行动,可以接受国际社会的核查,而自主采取的减排行动不在核查范围之内。
吴昌华告诉《财经》记者,欧盟内部也在反思,因为他们在哥本哈根会议的施压工具并不成功,但要改变并不容易。
欧盟的动力不足,与美国的表现欠佳密切相关。美国这个全球第二大温室气体排放国,至今依然无法向世界呈现一幅清晰的图景。斯坦福大学法律教授、研究气候变化政策的迈克尔瓦拉(Michael Wara)告诉《财经》记者,美国参议院对于医疗改革法案的投票结果形成了党派分野之势,参议院内的气氛已经变得非常糟糕。两党分歧之大令许多人相信,参议院不会马上碰气候立法。
但压力同样存在,如果这一法案通不过,美国在气候变化问题上将逐渐丧失话语权。“这是美国政府和参议院都不愿意看到的。因为气候变化问题不是一个简单的环境问题,还涉及到发展和全球经济的走向。”中国国家气候变化专家委员会成员林而达说。
资金,细节是魔鬼
减排目标以外,另一个在墨西哥大会前亟待解决的问题便是资金。
按照《公约》规定,发达国家有义务向所有发展中国家就减缓和适应气候变化提供资金。继欧盟在哥本哈根大会上抛出“在2020年之前,建立一个每年1000亿美元的气候援助基金”的提议后,奥巴马亦授权国务卿希拉里宣布支持欧洲的方案。这项提议最终被写入了《哥本哈根协议》。
细读条款会发现,这些资金将有多种来源,包括政府资金和私人资金、双边和多边筹资,以及另类资金来源。英语谚语“魔鬼藏在细节里”这句话,反映了资金条款令人担忧之处。“我们只知道美国要请客,但不知道谁埋单。这1000亿美元可以包括中国的外汇储备、中国的投资基金、中国的财政收入,也可以包括其他国家的同类资金。”邹骥这样形容。
因此,这1000亿美元中期资金的来源如何确定,以及发达国家如何出资,亦将是未来两个阵营博弈的焦点。鉴于发达国家有开“空头支票”的习惯,如迄今未能履行《京都议定书》规定的减排义务等,许多发展中国家认为这一承诺不过是发达国家画出的馅饼。
林而达表示,中国应该坚持一贯立场,继续推动发达国家在额外的、非商业性的资金上给出承诺,“先把这1000亿落实,不要变成空头支票,然后在这一基础上,再看有没有进一步增加的可能。”
他进一步指出,如果发达国家的减排目标达不到预期的程度,气候变化就会更严重,适应气候变化也需要更多的资金。根据联合国开发计划署计算,发展中国家需要750亿美元的适应基金和4000亿美元用于减缓。“发展中国家现在应做一个粗浅的估计,看看到底未来需要多少资金。”
“今天的情境已经与签订京都时代完全不同。不但情况更为复杂,一些发达国家甚至开始挑战《京都议定书》的合法性。中国在未来惟有‘两条腿走路’,一方面在国际谈判中坚持原则,另一方面加紧国内的自主减排。”吴昌华说。■