村民自治与乡政管理之间的矛盾及对策探析

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【摘　要】　村民自治是广大农民直接行使民利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。而作为国家基层政权的乡镇政府，在进行行政管理中与村民自治有着种种矛盾与冲突。这种矛盾与冲突既不利于村民自治的发展，也于国家的基层管理无益。为此，应从法律、制度层面及村民的民主意识方面来进行解决。

【关键词】　村民自治；乡政管理；乡村关系

中图分类号：F302文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)03-108-01

村民自治是在中国农村推行的一种社区制度，它的主要特点是由村民自己决定属于本村内部的事务，其他组织和政府无权干涉，即村民通过“实行民主选举、民主决定、民主管理、民主监督”自我管理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，维护社会治安等。村民自治在我国虽然取得了巨大的发展，但是不可否认的是在其运行中受到了各种因素的制约，其中最突出的是乡镇行政管理和村民自治之间的矛盾和冲突。

一、村民自治与乡政管理之间的矛盾

《村民委员会组织法》明确规定，乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡镇政府开展工作。但在实际运作过程中，在很多地方，乡村之间依然保持着传统的行政领导关系。其中“最经常、也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。”

二、矛盾存在的原因

第一，我国传统的行政体制中，下级政府对上级政府负责的传统一直存在。作为基层政府，乡镇政府面对着层层传递甚至加码的工作压力，而上级政府在下达任务时往往没有提供相应的手段和条件，乡镇政府只能采用行政命令的形式将上级指标分派到各村。另一方面，作为基层政府，乡镇政府对村的一定程度的管理是合理和必要的。“在中国现阶段，没有基层政府自上而下的动员、宣传和组织，农民往往不知道如如何参与选举，也不会有通畅的参与渠道。关键的问题是政府干预村民自治的动机和目的是什么。”

第二，乡村关系在法律上是一个模糊的概念。包括宪法和《村民委员会组织法》在内的一系列法律都规定了乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系，村委会对乡镇政府的工作予以支持与配合。

第三，村民自治中资金的缺乏，使村治不得不在很大程度上依赖于乡村的扶持，这也使乡镇政府对村治进行干预有了合理的理由。取消农业税后，村作为一个基层自治组织没有了固定的运作资金，村干部的工资和奖金由乡镇统一发放，而国家对农村的资金的扶持又必须通过层层政府的过程才能到达农村财政，为了争取到这种扶持资金的最大化，村干部不得不极力讨好乡镇干部，这种财政上的控制使村干部不得不对乡镇政府“唯上是从”。

第四，乡镇政府对村干部的利益诱惑。随着近些年来国家对农村发展的重视，资金支持力度也在不断加大。作为国家在农村的基层政权，乡镇政府在分配国家治理资源上有很大的发言权。

第五，村民群众的自治意识淡薄。绝大多数村民并不了解“村民自治”的真正含义，只认为乡镇是村的上级单位，听上级的话是应该的。

“村委会无疑是法定的村民自治组织，村民希望通过由自己选举产生的村委会来控制社区资源，体现和维护他们的利益，而村委会由村民产生和罢免，也决定了村委会必须代表村民意愿，以为村民服务来换取村民的支持和信任。但是，这只是村委会性质和功能的一个方面；另一方面，乡镇的许多工作都要通过村委会在村民中得到贯彻实施，因此，村委会实际上又承担着某些行政职能，具有准政权组织的意味。”

三、实现乡政管理和村民自治的良性互动

尽管行政管理权和村民自治时常存在冲突，但是乡镇政府要实现农村的有序治理离不开村民自治机构的支持与配合，而村落要获得发展、农民生活水平要得到提高也离不开政府的支持和帮助。实现乡镇行政管理与村民自治的良性互动成为必要。

第一， 建立和完善相关的法律法规，将村民自治置于法律的规范和保护之下。法律的完善是解决乡镇政府和村民自治冲突的重要手段。当前实施的法律法规等对乡镇政府和村委会之间的关系规定过于模糊，缺乏具体的适应性和可操作性，要建立和完善适应民主政治不断变化发展的法律法规和政策。

第二，深化行政体制改革，改进工作方法，规范村委会的考核与监督。明确和规范乡镇政府的职责和权限，强化乡镇政府的社会服务职能，建立和健全领导体制和工作机制。改进社会管理和公共服务的方式，着力推进社会保障、社会救助、就业服务、社会治安、基础设施等基本公共服务的财力保障机制。

第三，提高村民的自治意识。通过媒体、网络、书刊等宣传村民自治的内容与意义，培养与提高广大村民与村干部的民主意识和法制观念。既要理清村民自治与乡镇行政管理的关系，也要意识到并正确使用自己的民主自治权利，加强对村委会的监督。

第四，“创造条件，推行乡镇直接选举。使乡镇政权组织不再仅仅作为上级政权组织链条的一部分，而是成为一个相对独立的政治实体，既对上级政权负责也对农民负责，把传统的乡镇管理模式转变为治理模式。”乡镇直选要基于农民群众一定的民主意识，如果只是单凭主观爱好进行直选的话，那么乡镇直选就没有了其实行的意义，甚至会成为阻碍乡村发展的巨大障碍。

参考文献：

[1]金太军.村民自治进程中乡村关系的偏离[DB].论文网.2003-4-22.

[2]苏爱萍.完善村民自治的关键环节——乡村关系的重构[J].爱思想.2012-4-12.

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[5]苏爱萍.完善村民自治的关键环节——乡村关系的重构.爱思想.2012-4-12.