囤地风云 第18期

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继重新部署2010年全国土地供应之后，国土资源部(下称国土部)打出了年内楼市调控的第二记重拳：打击囤地。

8月19日，国土部召开房地产用地专项整治工作新闻通气会，闲置土地成为主题词。

据介绍，截至今年5月底，地方共上报房地产违法违规用地3070宗，面积约18.84万亩。其中，闲置土地2815宗，面积16.95万亩，分别占上报总宗数和面积的91.69％和90％。国土部土地利用司司长廖永林表示，在各类房地产违法违规用地中，闲置土地成为房地产用地违法违规的主要问题。

数周之前，一份由银行系统泄露出来的“1457宗囤地黑名单”成为各方追责对象。与此后公布的国土部版本相比，前者虽然数额更小、截止时间更早，但名单具体到每一宗地块及开发商的家底明细，因此反响更巨。

《财经》记者获悉，在此期间，国土部已经约谈了部分土地违法严重地区的市政府主要负责人。纳入此次约谈范围的将主要包括直辖市、省会城市和其他人口在50万以上的155个城市。据《财经》记者了解，尽管被约谈官员均已表态整改，但亦有地方官员私下对国土部官员发牢骚，流露出“相煎何急”之意。

是次追剿囤地，有别于以往“严打”塑造典型个案的做法，国土部掌握了全数囤地名单，并与银监会、证监会达成“名单式管理”的工作模式，对撞线房企施加银行融资、资本融资、资产重组与土地购买资格的多重限制。国土部拥有了上述“核武器”，显然给这一轮针对囤地的战役增添了更多筹码。

但是，打击囤地战役能否如愿告胜，并不乐观。这场中央、地方与开发商的掰手腕游戏已持续经年，其间进退反复耐人寻味。

名单式管理

消息人士称，早在2009年，国土部就已经有了部委合作打击囤地的想法。“不完整版”囤地黑名单即是这一思路下的产物，它完成于2009年9月30日，作为部委合作的内部资料供证监会和银监会参考。

在这之后，重拳出击囤地成为国土部上上下下的工作重点。今年3月22日，国土部副部长负小苏表示，国土部将进一步研究制定囤地、闲置土地房地产企业的认定标准，以配合金融监管部门加大对囤地房地产企业的处罚力度，配合土地招拍挂制度的改革。

6月，在一次多部委联合调研会上，十名房地产业内人士受邀出席。一位与会人士称，“名单式管理”的标准和细则成为会议的焦点。

参加该调研会的业内人士在会上表示，相对于清理闲置土地，物业税方是根本。但在物业税暂时无法出台的前提下，名单式管理有助于控制大起大落的房价，“银行可以有保有压。”

中国农业银行一位人士称，在收到银监会的两版“囤地黑名单”之后，银行亦会考虑出台细则，进一步加强对房地产企业授信的考核，两种“挂钩”措施已在进行评估：闲置用地在一年内获得开发，可在“动态黑名单”中去除；囤地与企业资金实力挂钩。“如果是万科这一类的企业，尺度亦可适度放宽。”

名单式管理的方式，在当前除了抽紧地根和银根，还包括税负的加重。在“新国十条”和各地细则均提及要加大土地增值税清算力度之后，国家税务总局5月26日的《关于土地增值税清算有关问题的通知》，明确了土地增值税清算过程中的若干计税问题。

在上一轮房价暴涨的时候，国家税务总局便已出台了土地增值税清算这一措施。2006年年底，国税总局下发《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》，要求从2007年2月1日起全面清算土地增值税，其中列出了七种必须以及可以要求进行土地增值税清算的情况，包括开发商整体转让项目，直接转让土地使用权，项目销售率已达85％，项目三年未销售完毕等。

但随后次贷危机和金融危机接连不断，这项严厉的政策未能落实到底。

黑名单击中了谁?

国土部没有披露2815宗闲置用地的详单，但在1457宗囤地黑名单中，多家明星房企入榜。

在因企业原因导致土地闲置的北京35宗土地中，泛海建设(000046.SZ)位居囤地规模之首。8月7日，新华社在一篇报道中称，“泛海建设在北京东四环附近购置的四块土地闲置六年，其间五次调整建设规划。据估算，六年间开发商仅靠坐收土地和房地产自然升值的利润就超过200亿元。”

对此，泛海建设董秘陈家华大呼冤枉。他对《财经》记者表示，这四幅地的土地成本至少在40亿元以上，其中的拆迁、财务和管理费用，以及未来的土地增值税都是项目成本的一部分。“用大或者巨大来描述土地增值空间的说法在一定程度上是存在的，但这不是我们从一开始考虑的结果，谁能想像到这个市场在去年变得如此火热呢?虽然这个名单认为是企业原因导致的，但不能就此简单认为是企业主观上在坐地生财。没有政府对规划调整的批准，上市公司是不敢做这些事情的。”陈家华说。

在《财经》记者深入调查泛海建设卷入黑名单的北京东四环外四幅地块后发现，数年以往，四幅地块市场价格的增值有目共睹。不仅如此，四幅地块先后在泛海建设2006年以来的多次资本运作中扮演主角，也成为其市值表现的最大支撑之一。

涉及的四幅地块分属于泛海建设旗下的北京泛海东风置业有限公司(下称泛海东风)与北京星火房地产开发有限责任公司(下称星火房地产)。四幅地块全部为住宅及配套商业用地，规划总建筑面积87万平方米。周边区域早已高楼林立，而被称为泛海国际居住区二期的这四幅地块丝毫未有动工迹象。围墙之内，杂草丛生，更远处是一大片的平房区，生活着相当数量的外地农民工，里面有商店、饭店、水果店，理发店等，异常热闹。部分村民称，这样的局面已经持续多年。

泛海建设在公告中称，自2004年以来，四幅地块经过多次规划调整，其中的1号地块由住宅用地改为商业、办公及酒店等综合用地，但总体建筑规模未变。正是上述调整，导致项目开工未能按照原定时间进行。但公告亦显示出，规划调整是泛海建设自身申请做出。在业界，开发商通过修改规划，以达到迟缓开工、项目利润最大化的做法并不新鲜，因此泛海此举亦引起较多外部揣测。

据国土部资料显示，上述四幅地块的出让合同总价款约1.7亿元，出让时间均为2004年8月31日，约定开工时间为2005年2月27日，约定竣工时间均为2007年5月30日。

开工时间表至今仍未践行，而泛海居住区周边房屋均价已多在4万元／平方米左右徘徊，泛海建设从中获得的潜在土地增值收益可想而知。

政府因素受益者

在国土部1457宗土地闲置用地“黑名单”中，因政府原因而形成的闲置用地为数众多，占闲置用地总量的54％。其中，一幅占地在1000亩以上的北京昌

平区低密度住宅地块，更是成为名单中的庞然大物。

这幅土地的项目名称为“半壁店庄园住宅小区”，位于北京市昌平区兴寿镇半壁店村，由北京升和房地产开发有限公司(下称北京升和)负责开发。官方资料显示，其用地性质为住宅用地，占地共49.85653公顷(约合750亩)，合同总价款为9725.84万元。但经查阅更为详尽的工商登记资料后可发现，考虑到代征城市道路用地及代征城市绿化用地，该宗地块的规划用地面积达69万平方米，已超过1000亩，项目的规划总建筑面积为27万平方米，其中，住宅为20万平方米，配套公建面积为2.3万平方米，项目总体容积率为0.45。

早年的工商资料亦显示，这宗土地早在“8・31大限”之前，即已获得来自北京市规划委、北京市发改委与北京市建委的多个重要动工文件。不过，据知情人士透露，2006年5月，在宏观调控背景下，国家关于低密度住宅用地的供应政策有所调整，该项目只能搁置，等待新的审批。

这是地产开发中常见的政策风险，却也成为一群老股东退出的良机。此后，北京城建(600266.SH)与新加坡最大的上市房企凯德置地相继上演离场、登场的剧目，其他原本就无开发意愿的老股东更是趁机套现走人，个个获利丰厚。而如今的接局者凯德置地，虽然还无法量化自身的收益，但考虑到十年来土地行情的日益见涨，成为击鼓传花游戏中最大的赢家，已无悬念。

执法之虑

是次囤地打击，国土部高调站在前台，但后市究竟如何执法，备受关注。

2009年年底，国土部例行挂牌督办全国范围内18宗闲置用地。2010年4月27日，国土部公告称，其中的12宗闲置用地经督促已经动工，4宗限于近期动工，2宗计划收回。而《财经》记者查询后得知，实际上收回的地块只有1宗，为山东省威海经济技术开发区泰和亚健康科研中心开发的位于威海经济技术开发区渤海路南、海滨路西的地块。

根据《财经》记者的统计，18宗闲置用地中，最终被确定为政府原因的占到了14宗，企业原因只有4宗，除了被无偿收回和有偿收回的两个地块，轰动全国的北京工体四号地块仅被处以510万元罚款。

任志强称，囤地的原因非常复杂，除了企业自身的原因，更多的原因来自政府，包括了地方政府寅吃卯粮(例如一次性出让千亩万亩土地，导致开发无法在两年内完成)、地方政府“土规定”(例如土地出让金迟缴、缓缴)、规划调整(例如区域规划变更)、政府审批速度慢、宏观政策转向(例如刺激政策与紧缩政策交替)等。

政府的“免责”条款是闲置土地清理难度大的根本原因。1999年4月28日，国土部出台的《闲置土地处理办法》规定：因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

相关法律法规的衔接不够，也让闲置土地的清理变得更为复杂。在囤地黑名单中，年限最长的地块已被闲置17年之久。本来《闲置土地处理办法》规定，在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。

但是，土地使用权出让合同的不规范，令这一处理办法有空中楼阁之虞。2000年的《国有土地使用权出让合同》示范文本中，仅明确了开工日期。2006年的《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本(试行)中，增加了“申请竣工验收”的软约束条款。直到2008年，开工日期和竣工日期才正式成为刚性条款――那年的《国有建设用地使用权出让合同》，才在第16条明确规定合同文本中要有开工日期和竣工日期。

国土部人士对此也颇感无奈：“《合同法》和《闲置土地处理办法》，一个是法律，一个是部门规章，规章大不过法啊。”也就是说，有关部门只能根据合同文本上的日期进行处罚。

历次房地产调控调控都强调加强对闲置土地的查处，却无一例外地受到分税体制、法律法规冲突的制约。

8月19日，国土部通报的情况也从侧面证实了这一难题的复杂性：各地上报的2815宗闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。

截至目前，全国已开展查处闲置土地2044宗，面积12.35万亩，共收回土地使用权面积1.2万亩，而收取罚款或闲置费仅为4.8亿元。

在业内人士看来，打击囤地与治理房价之间的联动效应并不明显。任志强根据1457宗“不完整版”囤地黑名单进行统计发现，囤地面积在今年7月公布的全国开复工总面积32.43亿平方米中约占1.2％，“完全可以忽略不计了。”

面对打击囤地的压力，国土部部长徐绍史曾坦言“压力极大”，而地方的国土局局长也不轻松。一位地方国土局局长表示，中央的政策要坚决执行，但又要同时保证各个区的经济发展，“如果地给少了，各个区长一起去找市委书记和市长告状，局长的位置也坐不稳。”