公租房制度的突破与创新
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摘要：公租房制度是我国解决中低收入人群住房难问题的有效途径。我国当前的公租房建设正遭遇瓶颈，其中资金短缺、房源不足、分配不公问题最为明显。作为解决这一问题的有效尝试，武汉市“洪山模式” 开创了公租房“以租代建”的全新模式，用租赁取代了传统的建设方式。同时，加强相关制度建设，确保分配的公开、公平、公正。本文通过介绍武汉市“洪山模式”的具体运作过程，试图为公租房建设寻找到新的突破口。
关键词：公租房；洪山模式；以租代建
一、公租房建设的重要性及其面临的问题
近年来，随着房价的持续高位运行，住房难问题成为全社会关注的热点。特别是中低收入家庭的住房问题长期得不到解决，社会保障出现真空。为进一步解决群众住房困难问题，我国加大了保障房建设的力度。我国的保障房体系主要包括：廉租房、限价房、经济适用房和公共租赁房。下面通过回顾和比较这四类保障房的发展轨迹和不同特点，可以看出公租房建设在保障房体系中的地位正不断凸显。
最早受到政府特别青睐和大力推广的是廉租房，其保障范围是有城镇常住居民户口的最低收入家庭，政府以相对低廉的租金出租房屋。之后，随着房价的飞速上涨，定位为“楼价调节器”的限价房受到热捧。限价房以中低价位出售中小户型的商品房，旨在满足城市居民的自住需求。接着，伴随房价的持续波动，限价房逐渐被边缘化，经济适用房走到了保障房舞台的中心。经济适用房针对的是城市低收入家庭，根据政策规定，政府以相对低廉的价格出售住房，有效减少购房者的经济负担。与廉租房、限价房相比，经济适用房无疑更具有社会保障性质。但是，上述三类保障房都有着各自严格的准入门槛和限定的保障对象，使得部分中低收入家庭处在保障房体系的真空地带。也就是说，那些不具有城镇户口或者虽然具有城镇户口，但经济能力在城市最低收入和买得起经济适用房之间的家庭，其住房问题并没有得到有效解决。由此，我国开始把公租房作为保障房体系的建设重点。公租房供应的对象一般为城市中等偏下收入的家庭，且尽可能地接纳入外来务工人员等非城市常住居民。因此，公租房的供给对象是最具弹性的，公租房的供给范围也是最为广泛的。
公租房作为完善我国保障房体系最重要的措施，理所应当地被寄予厚望。但是，现实中的公租房建设并不是一帆风顺的，甚至可以说是荆棘密布。现阶段，我国的公租房体系从房源的筹集到具体的开工、分配和退出等各个环节都遭遇了不同程度的阻碍。由于城市土地资源的供给严重短缺，农村集体土地的利用性质又不得随意改变，公租房建设可利用的土地不多，其房源开发难度可想而知。而且公租房建设即使成功找到房源，开工后也极易面临资金来源不足、融资渠道有限的问题。由于公租房项目利润率不高且需要大量的资金投入，企业并不愿参与公租房建设，同时这部分的资金投入也会形成地方政府的财政负担。在分配阶段，同其他类型的保障房一样，公租房供给也面临着“负保障”瓶颈。所谓“负保障”，也称“低保保富人”现象，即保障房分配中由于保障房政策制定或执行过程中的偏差，出现保障福利没有落实到应受保障的目标群体身上的错位现象。再加上我国保障房制度建设存在起步晚、体系不健全等诸多问题，在开工和分配环节尚且难以保证实施的情况下，退出机制的有效实现只能是空中楼阁。
二、公租房建设的突破与创新——“洪山模式”
（一）洪山模式的政策背景
如上文所述，当前公租房建设面临着诸多的问题，其中资金不足、房源短缺和分配不公最为明显。长期以来，政府一直通过增加公租房建设用地、花费大量资金新建住房的方式保障公租房房源的有效供给。而这种单纯由政府提供土地和资金新建住房的方式由于缺乏经济性，往往受制于土地供应不足、资金短缺无法按时完成公租房建设。因此，转变公租房建设模式势在必行。据此，洪山区政府在公租房建设中另辟蹊径，开创了公租房“以租代建”的全新模式，用租赁取代了传统的建设方式。洪山区政府经考察发现，在城中村改造过程中有相当数量的空置还建房，而这些房屋正好符合国家的公租房要求。由此，洪山模式以“以租代建”为出发点，将还建房通过市场运作的方式转化为公租房，创造性的实现了的公租房建设的顺利进行。因而被国家住房与城乡建设部认可并确定为“洪山模式”。
（二）洪山模式“以租代建”的具体运作流程
简单说来，洪山模式的“以租代建”是政府与村集体签订租房协议，把村民闲散的房屋集中起来进行整体包租，然后根据公租房的准入条件，由政府补贴租金，以低廉的价格发租给符合条件的困难家庭入住。
洪山模式“以租代建”的具体运作流程比较复杂，如图1所示。洪山模式中涉及的主体主要包括：村民、村集体经营实体、保障房营运中心、租户。首先，村民自愿把手中的空置房委托给村集体代为出租，村集体成立经营实体具体负责房屋出租事宜。同时洪山区政府成立专门的保障房营运中心，对房屋的承租、分配、退出等环节进行全程管理。其次，村集体经营实体代表村民与保障房营运中心签署房屋整体租赁协议，营运中心再根据相关政策规定的标准确定入住公租房的租户。同时在营运中心的协调处理下，村集体经营实体与租户之间签订正式的房屋租赁合同。最后，为了充分促进社会的积极参与和保证房屋租赁过程中的公开、公平、公正，保障房营运中心聘请了独立的第三方专业评估机构对公租房的市场租金进行评估，并以此作为政府租金补贴核算的依据。
（三）公租房分配的制度保障
分配不公是公租房建设无法回避的问题，洪山模式在具体运作过程中通过制度的构建和完善，努力避免分配过程中的腐败问题。具体来说，为了保证公租房的分配公平，洪山区政府采取了两大举措。其一，成立了作为保障房日常管理机构的保障房营运中心，负责管理筹集、装修、维修、摇号排序、签合同、收租金乃至退出等事务。该营运中心作为洪山区政府的委托机构，其成立意味着洪山区政府在公共事务的提供过程中采用了政企分开的做法，在公租房分配过程中减少政府的干预，确保分配的公平、公正。其二，引入独立第三方的参与。在公租房租赁过程中，保障房营运中心聘请专业评估机构作为独立的第三方，根据所在地同类住房市场租赁水平对公租房的市场租金进行评估，并以此作为政府租金补贴的核算依据。引入第三方参与可以充分发挥社会的监督作用，确保公租房分配过程中的公开、公平、公正，减少暗箱操作的可能性，促进社会和谐稳定。
三、洪山模式的启示与积极意义
（一）提高公租房建设的社会参与度，确保公平、公正
长久以来，分配不公问题一直困扰着公租房建设。究其原因，政府对公租务的全权负责和直接管理是问题产生的根源。政府这种既当裁判员，又当运动员的方式使得公租房的分配长期不能脱离行政的直接干预且缺乏有效的监督，因而其分配的公平与公正性自然备受公众的质疑。洪山模式通过成立作为保障房日常管理机构的保障房营运中心，创造性的把政府的行政权力和政府事权相分离，使得政府机关不直接参与公租务的管理，减少了不必要的行政干预。同时，洪山模式通过引入独立的第三方参与公租房租金的评估，不仅可以促进公租房收费的公平、公正，而且促进了社会的积极参与有效监督，大大提高了社会参与度。作为独立于政府的第三方主体，由于与公租房的经济利益脱钩，更能从社会大众，特别是从弱势群体的利益出发，真正公平、公正的按照市场方式确定适宜的租金，实现公租房建设的初衷。
（二）高效利用社会闲散资源，减轻地方财政压力
公租房建设大多依靠地方政府的财政拨款。据洪山区政府的统计数据，每建一套面积约40-60平方米的公租房，成本约为20万元，若完成2011年洪山区1600套的建设任务，仅建筑成本估计得3.2亿元（以每平方米400元，每套装修面积60平方米计算），总成本将达到3.7亿元。对于地方政府，这无疑是一笔巨大的财政负担。洪山模式把已建成的城中村改造房作为公租房建设的房源，一方面，加快了公租房建设的整体进程，节省了兴建一批公租房预计所需的2年时间，另一方面，大大减轻了地方政府的财政压力，洪山区政府因为“以租代建”的洪山模式可以节省约3亿元的资金投入。不仅如此，洪山模式还将公租房房源不足的问题与资金不足问题一起进行了打包解决，可谓一箭双雕。城中村改造中出现的还建房大多空置，洪山区政府将这些闲置的房屋整体租赁，统一管理，使得这批房屋资源更加高效、合理地得到利用。
（三）满足“夹心层”的住房需求，统筹城市管理
当前，随着我国城市化进程的加快，城市化所带来的问题不断凸显，城乡发展二元结构显著。在住房问题上，大量外来人员进城，住房困难人群数量持续增加。以武汉市为例，每年有十万大学生和一百多万外来务工人员急需解决住房问题。这些群体没有购买城市商品房的经济能力，同时又因为户籍限制被排除在廉租房的保障对象之外，因而成为了城市中的“夹心层”。对此，洪山模式通过以租代建的方法迅速筹集了大量房源，并特别完善了公租房分配的管理模式，对解决“夹心层”的住房问题无疑具有重要意义。此外，洪山模式所选择的公租房房源的地址也很值得称赞。一方面，洪山模式试验的两个城中村全都位于武汉市三环线以内，离武汉市城市中心较近，可以满足公租房住户的工作需要；另一方面，洪山模式以城中村为依托，可以把公租房与其他商品房很好地融合起来，让入住者以较低的成本生活在城市，并且生活得较为体面，从而避免了因新建公租房单独成区而形成的城市生活水平差距过大等问题，有利于统筹城市管理和城市的可持续发展。
参考文献：
1.路君平,糜云.我国保障房的发展现状与融资渠道探析[J]. 中国社会科学院研究生院学报.2011.
2.郑明桥.还建房“变身”公租房[EB/OL].中国经济网, .
（作者单位：华中师范大学经济学院）