自然资源使用权性质探讨

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【摘要】据我国《物权法》规定，自然资源使用权被置入用益物权体系，但实际在权能、客体、效力等方面都与用益物权存在较大差异。此外，目前流行的自然资源使用权准物权说、自物权说都存在着较大的逻辑矛盾或不具备现实性。笔者认为，将自然资源使用权定义为特别法上的物权说既具备逻辑性又具备可行性，不啻为一条理想途径。

【关键词】自然资源使用权 用益物权 准物权 自物权 特别法上的物权

在《物权法》中，立法者将自然资源使用权分为海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权等，将这一系列权利都归入用益物权体系，力求在物权法系统中将各类他物权都纳入用益物权和担保物权的范围，实现物权法的规范化、体系化。当然，自然资源使用权属于物权是毋庸置疑的，然而，囿于自然资源使用权的自身特性，似乎在用益物权体系内并无其安身之处，也许突破现存规范体系对其予以特殊照顾才是可取之道。为此，本文将探析自然资源使用权的法律性质，以阐明自然资源使用权的规范性和合理性，以期对加强社会公共财产保护提供借鉴，维护社会公平。

用益物权的基本属性辨析

用益物权，指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性权利。①用益物权强调对物的利用，重心在物的使用价值，体现了现代社会对于物的效益的追求，反映出现代物权观念的中心已从“所有”转变成了“利用”②，也可以说现代物权法的中心就在用益物权，其具有以下基本特性：

第一，用益物权调整物动态利用而非静态归属，强调对物进行使用和收益，反映了物的使用价值，表现为对物价值形态上或者抽象上的支配而不在于具体实际的控制，其目的在于实现物的效益。

第二，用益物权客体限于不动产。用益物权制度复杂、固定且效力强，符合不动产的高价值和公共利益性，有利于不动产的稳定保护。而动产一般价值低且少涉及公益，将其纳入用益物权客体将浪费法律资源，相反还不利于其自由流动。

第三，用益物权是私权，受到公权力干预小，是私法调整下所有人与非所有人之间的权利安排和交易。

第四，用益物权具有独立性和排他性，一旦成立便独立于物的所有权而存在，所有权的变化并不当然影响用益物权的成立和行使。此外，用益物权的排他效力同时及于非权利人和所有权人。用益物权一旦设立，在权利期限内即便是所有权人也不能进行相同的使用或者收益，权利的设立阻碍了所有权人享有物的使用价值，充分体现用益物权的排他性。

第五，用益物权的内容不包括对物的处分，作为一种定限物权，用益物权的权利范围仅限于对物的占有、使用和收益，当权利期限届满后，基于所有权的弹力性，各项权能必须在完好无缺的圆满状态下回归所有权人。因此，一旦用益物权人使用、利用行为造成了物的消耗或改变，此种使用、利用就不属于用益物权的权利内容，应视为权利越界。

自然资源使用权用益物权性的缺陷

自然资源使用权若归为用益物权首先违反用益物权的非处分性。用益物权客体须是不可消耗物，若为可消耗物，则使用必然导致其质或量的减损，当此定限物权期限届满之时，所有权的权能回归无法实现，所有权也就残缺了。而恰好在众多自然资源的开发利用中，自然资源的使用都是消耗性的③，如采矿权，用益物权人取得使用权后，国家矿产资源所有权将变成使用权人的矿品所有权，矿产开采完后国家所有权将不复存在，此种开发利用名义上是使用，实为对矿产资源的处分，这当然超出了用益物权关于“使用”的界限。

其次，用益物权的客体限于不动产，自然资源使用权的客体却不一定是不动产。如捕捞权、养殖权之客体恐怕都不能视为不动产。且用益物权客体应具单一性，而许多自然资源使用权客体却为复合，如养殖权客体涉及水体、水质、水温及养殖物等一系列相关方面。④再者，自然资源使用权的取得通常要经过行政特许，且行权过程受行政权力严格监管，一旦违反规定则可能遭受行政处罚。而用益物权是私权，其取得和行使都是当事人之间意思自治，只受双方合意或基本法律及法律原则约束，不受行政权力干预。

另外，从更细微的角度，自然资源使用权甚至不一定具备用益物权的排他性，如取水权便不存在排他效力，在满足合理生活所需的情形下，人人拥有一定取水权，无人能独占。

由此，为满足物权体系的统一而将自然资源使用权归为用益物权的做法存在一系列无法弥补的固有缺陷，这是明显违背法理的。

自然资源使用权的法律性质定位

近年来也有学者提出自己的不同观点，其中准物权说得到不少支持。准物权说将自然资源使用权看成一种特殊用益物权，相对于一般用益物权具有自身特性，以此满足自然资源使用权的特点。然而，既然承认其存在于用益物权大框架内，那么用益物权的本质特性准物权也是必须要满足的，如用益物权的非处分性也存在准物权上，准物权无法解决自然资源使用权的消耗性问题，只能采取回避。单此一例证即可否定准物权说的合理性。

还有学者提出自物权说，认为自然资源使用权实质上是使用者的所有权。我国是社会主义国家，实行公有制，自然资源只能为公有，私人拥有资源所有权显然违背我国社会体制，因此自物权说的基本前提都是错误的，无实际意义。

上述学说就本质而言，都望希通过本学说将自然资源使用权置于现存物权规范中，因此他们的范围局限在用益物权或者自物权两个方面。但事实上，自然资源所具备的特性是此两种物权都无法满足的。

笔者认为，将自然资源使用权定位为特别法上的物权是较为恰当的。特别法上的物权，是指在各类关于国有自然资源之开发、利用、保护的单行法的具体规定之下，公民、法人经过行政特别许可而享有的可以从事某种自然资源开发利用的权利。其显著特征为：一是特别法上的物权受行政权力严格监管，且行政管制措施直接规定在具体单行法也就是特别法中；二是特别法上的物权并不属于现存几大物权分类之一，只受《物权法》一般原则的抽象约束，各特别法根据所涉自然资源的特点规定相应具体规范。将自然资源使用权定位为特别法上的物权，理由在于：

首先，自然资源使用权的内容具有复合性，其权利包括手段性和目标性权利，自然资源使用权实际上是复合权利群。⑤自然资源使用权还具有差异性，每一类自然资源使用权的权利群组成几乎都不同，其差异不仅体现在类别的差异甚至还存在性质差异。而《物权法》中各类物权的内容都是简单、固定且基本相同的，可以将各类物权的特性加以归纳形成统一具体规则。但是，囿于自然资源使用权的复合性和差异性，很难抽象出所有自然资源使用权都遵守并且具有实际意义的统一规则，也就是说现行的物权法并不能为自然资源使用权制定一套具体规范。而特别法上的物权说，免去了具体统一规定的障碍，可在物权法中仅对其进行原则上的规范，各类具体自然资源使用权由相应单行法规定，这样既不失其物权性质，又能充分体现差异性和灵活性。在实务上，我国已制定了《矿产资源法》、《水法》、《草原法》、《林业法》、《渔业法》、《野生动物保护法》等一系列单行法。

其次，特别法上的物权说充分体现自然资源使用权中的行政意志。由于自然资源的公共属性及巨大价值，其使用往往关系公共利益，国家需通过行政力量对自然资源使用进行严格监管，给自然资源使用权带来浓重的行政色彩。作为特别法上的物权，自然资源使用权由各类单行法具体规范，相对于一般法的物权法，单行法更多的加入了相关行政部门的意志，各类单行法可根据本法所涉自然资源的特点而制定合适详细的行政审批及监管措施，通过一系列单行法的制定形成多层次多角度的行政管制体系，实现对自然资源开发利用进行全面、详尽、合理的控制。

最后，无论用益物权或自物权，都不能同时满足自然资源使用权的所有要求。自然资源使用权的权利内容或客体类型往往是不同类甚至不同性质的，自然资源使用权的权利集合似乎像分别从用益物权、自物权甚至债权中各取一部分特征共同组成，因此这三种权利中的任何一种都难将自然资源使用权全部囊括。反观特别法上的物权说，由于其不属于物权法体系的既存分支，只要满足一般物权原则而不需符合某个分支具体规定，因此，特别法上的物权说是专门为自然资源使用权量身定制的。作为专门调整自然资源使用权的学说，直接在特别法中规定具体权利操作手段，无需在一般法中按照既存的物权制度和物权法理进行规范，这样一来，法理争议就没有必要了。

自然资源使用权制度是带有鲜明中国特色的物权制度，其核心是在保证自然资源全民所有的大前提下，充分实现自然资源的效益，创造更多的社会财富。而特别法上的物权说能够较好地解释这一独特的物权制度，同时又尽可能地弥补了法理上的缺陷，较为恰当地实现了国情与法理的平衡，具有较大的理论及现实意义。

【作者单位：四川大学法学院】

【注释】

①②王利明：《物权法研究》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第409页。

③④金海统：“自然资源使用权：一个反思性的检讨”，《法律科学》，2009年第2期。

⑤张朝俊：“采矿权权能的相关法律解析”，《时代金融》，2012年第2期（中旬刊）。