研究者在这个时代是幸运的

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初冬的中国人民大学校园内略显寂寥。然而,一走进公共管理学院副院长、土地管理系严金明教授的办公室,气氛立即热闹起来。为时并不长的采访,不时被来访者或电话打断。这些人中有学生,有媒体,也有政府官员。这样忙碌的下午,在2007年,对于严金明和他的同事们来说,已是司空见惯。

“作为研究人员,处在这样的一个时代是幸运的”,让严金明教授印象最深的是今年参加各种研讨会,在各种场合,总会被很多人围住谈土地、谈房地产问题。

“土地是个经济要素,和每个人的切身利益密切相关。与西方成熟社会相比,我们正处在转型时期,需要研究的土地问题很多。这些问题的实质都是怎样解决既保证社会经济的发展,又能使土地资源得到合理保护这样一个辩证关系。”

正如严金明所言,2007年,土地领域始终是媒体、普通百姓以及学术界等社会各界关注的焦点。回顾这一年发生的一些大事,无疑会引发人们更深入的思考。

《物权法》值得大说特说

记者:说到2007年,首先要提到的是一部法律―《物权法》的出台和实施。事实上,中国已有的法律尤其是土地方面的立法一方面很是纷繁复杂,另一方面又存在很多空白。在这种情况下,这部法律能给土地管理带来什么新鲜的内容?

严金明:是的,《物权法》是一件值得大说特说的事情。因为从整个内容来看,《物权法》50%以上的内容都是规定不动产的,特别是以土地为主的内容可能要达到60%～70%以上。这些年来,我们的土地立法一直注重的是在公法范畴里面的立法,即从行政角度的立法,比如《土地管理法》、《城市房地产管理法》。“管理”从某种程度上来说,实际上就是在公法的范畴。当然《土地管理法》还有《城市房地产管理法》中的土地问题,实际上很难说是属于公法还是属于私法,很多问题是公法和私法的交叉,是二者兼而有之的。但是,从我们这么多年来土地管理的尺度来看,由于缺少上位法,往往比较侧重在纵向范围内的立法。

《物权法》出台后,立法上我们可能要有一些转向,就是从以前注重公法范畴的立法,向私法范畴转变。特别是在我们逐渐强调土地的资产管理情况下,在要明晰产权的情况下,这方面要做更多的工作。以往我们关注的可能更多的是管理方面,对产权的交易方面关注不够。制定了这方面的法律后,能让产权交易在这个范畴里面来进行,形成一个游戏规则。

《物权法》出台,对《土地法》和《不动产登记条例》都打下了非常好的基础,这两方面的工作未来应该向前推进。

几十年来,我们一直都在呼唤着《土地法》的出台,但千呼万唤不出来,有人说是“犹抱琵琶半遮面”,实际上连“琵琶半遮面”都没有。虽然这方面做了很多工作,但没有《物权法》,要出台《土地法》比较困难。我认为《物权法》出台以后,《土地法》的出台的时机已经到了。

另外,出台不动产登记方面的法律也到了时机了。我们现在的登记仅靠原国家土地管理局1995年制定的《土地登记规则》来规范,仅仅是个行政规章。而登记不管在哪个国家,本身都具有法律效应,都要上升到立法范畴内。我们现在对于登记的立法层次太低。这么重要的事,应该至少把它上升到《土地登记条例》或者《不动产登记条例》这样的国务院行政法规的层次,甚至将来可以由人大制定《不动产登记法》。

想起了“百日维新”

记者:2007年的最后一个季度,因为“百日行动”的开展,国土资源部门受到的关注在这一年中达到了顶峰。类似的土地执法行动,在以往也有过很多次,您认为这次行动为什么更加吸引人们的眼球?

严金明:“百日行动”让我联想起了在历史上有重要意义的康有为的“百日维新”。虽然不能说“百日行动”有“百日维新”那么重要的地位,但至少在土地管理上,它的作用是不言而喻的。

以前的土地执法,给我的感觉是“雷声大,雨点小”。地方土地违法很多,但每一次行动,每一次执法检查以后,几乎是把违规的和不正常的变成了合法的和正常的,把不规范的变成了规范的。从“百日行动”目前的进展情况来看,这一次是“雷声大,雨点也大”。就是既处理事情,还要处理人。比如最近监察部和国土资源部已经联合曝光了十个案件。特别是对广东省开平市政府非法批地案的处理特别重,从市委书记,市长,到原国土局局长,一竿子到底地进行了处理,对社会各界震动非常大。

当然,在某个阶段开展集中性的执法行动是必要的,但是土地管理不是靠搞运动就能做好的,土地管理还是要注重常态化,稳定化,这样土地管理法律法规才能真正得到严格的执行。

由此引申开来,未来土地管理应该从事前的审批性管理,转变到事后的监督管理。规划、政策是早已做好了,明确了的,游戏规则制定好了以后,就应放手让地方自己做事,然后再进行严格的检查监督,这就够了。但是,现在的情况是行政管理部门花费大量的精力在审批上,影响了在宏观的战略方面的考虑。

小产权房的出路

记者:2007年,还有一个名词风靡―小产权房。小产权房的“小”本质上反映出的是什么问题?小产权房何时能够摆脱身上笼罩的阴影?

严金明:“小产权房”现在几乎成了家喻户晓的名词。但是从法律上来说,是不存在所谓的“小产权”的,也没有什么“大产权”,就是“产权”而已。产权就是登记,登记就是发放《国有土地使用证》。在农村,就是颁发农村集体土地所有权和使用权证书。

按照目前土地管理有关法律法规和政策,城镇居民购买所谓“小产权房”是无法可依的,其实质是农村集体土地的非法流转。虽然目前我国在农村集体用地管理方面还有一些空白,但这并不意味着其非法流转就合法。

小产权房能不能合法化?实际上是要解决农村土地私产,尤其是农村建设用地入市的问题。目前对这个问题法律、政策上有许多障碍,是不允许的。今后在农村土地方面我们要做的文章太多,要有突破,突破的路径就是实现农村集体土地和城市国有土地的同地、同权、同价,实现农村土地资产和城市土地资产的统一。实际上,开发商开发小产权房的利润并不低,甚至比开发国有土地的利润还要高,与国有土地使用权相比,开发商应交的土地出让金并没交,这就造成了土地资产的流失。

二次调查拒绝“掺水”

记者:有人说,数字出政绩,数字出效益。对于已经开展近半年的全国第二次土地调查,如何保障数字的真实性?

严金明:真实可靠性是衡量评价第二次全国土地调查成果的关键。笃守诚信、不造假数据,应该是第二次全国土地调查中必须坚持的重要原则。

数据的真实性是一切土地资源管理的基础。如果说土地资源管理是一个类似大厦的上层建筑,那么土地调查就相当于给它打了一个地基。如果这个地基打得不牢,就意味着大厦会倾覆,就会影响土地管理在整个国民经济管理中的地位。这项工作搞实了,土地部门说话就会有权威,所以土地部门经常讲“地籍是土地管理的基础,利用是土地管理的核心,规划是管理的龙头”。做好规划的前提条件就是要调查,然后进行评价。我是专门做规划的,做了全国和几十个地方县、市、乡、镇的土地利用规划。在这个过程中,我发现很多地方存在数据或不真实、或缺失的情况,必须做补充调查。

对于第二次全国土地调查,我认为技术问题不需担心。调查技术现在已经发展到很高水平,利用航空遥感、卫星定位、信息网络等现代科技手段,直接获取调查资料,可以基本保证调查数据的准确性。最让人担心的是技术之外的,也就是管理和决策方面的问题。

在以往土地调查和数据上报过程中,出现过一些往数字里“掺水”的情况。比如:有的地方以少报耕地数量达到少缴农业税的目的,有的以少报耕地数据追求农业亩均高产的业绩。在土地开发整理上,也出现过盲目多报新增耕地数据,以骗取建设用地计划指标或土地开垦整理费的现象;在生态退耕中也有一些地方多报退耕面积以获取更多的补助。这些问题大都已经成为历史,但产生这些问题的土壤依然存在。随着经济社会的发展,土地的稀缺性和珍贵性日益明显。数字出政绩、出效益,也在土地数据上有所体现。因此,二次调查数据上报过程中,特别要防止一些地方政府出于地方利益进行行政干预。

同时,应采取一系列的机制鼓励地方上报真实数据。在调查中不能完全让地方政府上报数据。中央对于二次调查拿出了大量的经费,所以在调查的过程之中,中央政府要采用一些先进的技术方法。有一句话叫做“汝果欲学诗,功夫在诗外”。实际上在调查之外,我们还要考虑一些问题,这也许比调查本身更重要。

真假需求

记者:近几年来,尤其是2007年,中央政府陆续出台了很多调控房地产市场的政策,而一个尴尬的事实是房价还在“芝麻开花节节高”,于是,有人认为调控政策是失效的。您怎么看这个问题?

严金明:房地产市场与房价的问题,这个不是2007年才产生的,房价高攀这个问题在近些年一直没有解决。

说到房价,我想首先要回答这样一个问题。政府一直在调控,而房价一直都在涨,那是不是就可以说调控政策失效了呢?我认为要从另外一个角度来看,如果我们没有这些调控的政策,房价肯定会比现在更高。所以说,调控的政策还是有效的,只是调控并没有完全达到目的,效果并没有预期那么大。

决定房价的就是供求关系。那么,未来加强和改善对房价的调控,就需要对供应和需求两方面做判断。

首先从需求来说,确实很旺盛。需求有两种,一个是真实性需求,一个是假性需求。所谓真实性需求,就是整个社会民众满足自己居住的需求。假性需求就是搞投机的那一部分需求。对于这两种需求要准确判断加以区别,然后采取针对性措施。

目前我们的真实性需求确实比较大。首先,我国城镇化水平进入快速发展期。目前城镇化水平是45%左右,在此基础上,如果每年提高一个百分点,那么就意味着每年有1300万人从农村转移到城市,这部分人对住房的需求量显而易见。与西方城镇化水平都在90%以上相比,我国人口现在还大部分是农业人口。所以在很长一段时期内,对住房的需求是比较大的。第二,从城镇市民本身来讲,现在城镇人均居住面积大约在27平方米左右,未来要达到人均35平方米左右。从城镇人口提高生活水平和生活品质的角度看,住房需求也是很旺盛的。

对于假性需求,就是宏观调控的对象,要加以打击。对于真实性需求,解决的办法就是要加大供给,在有些地方适度地增加住房用地的供应量。实际供应土地后,关键是看形成了多少有效的供给。现在,虽然有的地方土地供应量比较大,但是形成的有效供应小,其原因就是“囤地”现象的存在,一些开发商圈地待价而沽。

政府部门有必要对土地审批和开发商土地储备情况进行调查,摸清实际供应量和形成的有效供应量情况,如果确实存在囤地现象,就应该进行打击,使之尽早地形成有效的供应来平抑房价。如果并没有囤地现象,确实存在土地真实供应量小的问题,我们就要加大供应。

当然,人多地少,耕地更少是我们的基本国情,但是在加强耕地保护的前提下,土地的适度供应还是需要考虑的。从管理学来说,衣食住行是人的第一需求。吃饭是第一需求,住房也是一个需求,人们除了吃饭之外,也需要住得好一点。所以我们虽然说建设上要控制,但在居住这一块还是应该适度地增加土地供应。

不必担心“天价地”

记者:最近南京、上海等城市土地市场频频出现每平方米楼面地价高出周边房价的“天价地”,社会大众对未来房价走势更加担心。这种担心是杞人忧天吗?

严金明:我们一定要理性的看待天价地。实际上天价地,或者说“地王”,如果是真实的市场反映的话,我们不用担心。比如,王府井、西单、上海的南京路,地价本来就高。再比如日本的银座,每平方米是几十万美元。人为地压低地价是没有必要的,而且也是不合理的。

冷静地看,那些所谓的“地王”,一般主要都是商业繁华区域的地块。我认为政府不需要调控这样的土地,因为这是市场真实的反映。一直以来还有一个观点,把房价高归咎于地价高。实际上,房价高并不是因为地价高,反而是房价某种程度上决定地价。即使把土地零地价出让给开发商,开发商还是要赚取社会平均利润的,他还是以这个地方房屋的平均价格销售的,而不可能仁慈地因为地价低就把房子低价卖出。

最近还有一个值得注意的现象。有些人认为地价拉动了房价,因此有些地方为了降低房价,在土地招拍挂中采用的不是价高者得的原则,在出让过程中有意的来压低地价,其实这也是一个误区。

所以,对于所谓的天价地,如果这是市场的真实反应,即便招拍挂的地价很高,也不必害怕,也不要制止,否则会导致国有土地资产的流失。政府要压低地价,途径不应是在个别的地块上压低,而应在宏观上进行把握,从土地的供应上即土地的供应计划去调控。一个地方适当的增加了土地供应,这样市场就会有一个预期,土地的价格自然就会整体回落,如此一来,就可能导致对房价的期望值的下降。

政府要先管最弱势群体的住房

记者:您怎样评价政府目前的保障性住房制度?

严金明:目前政府保障性住房主要包括经济适用房、两限房、廉租房等三种形式。对于保障性住房的对象,我觉得政府应有所侧重。中低收入者这个群体面太广,量太大。因此,对于政府来说,要解决所有中低收入者的住房问题,负担太大,难度太大。政府首先要解决的是低收入阶层这个最基层的、最弱势的群体的住房问题。这个问题解决了,在此基础上再着手解决中等收入阶层的住房问题。因此,我认为,政府在建设保障性住房时,应把侧重点放在廉租房建设上。

当然,从宏观上采取一些措施解决中等收入阶层住房问题也是可以的,包括建设经济适用房和两限房,增加这部分人群的收入等。