论政府预算委托

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引言：政府预算存在着与企业经济行为类似的委托关系，但政府预算委托关系又不同于企业委托关系，具有复杂性、多重性。政府预算委托关系长期以来存在着腐败、激励机制缺乏、信息不对称等不可忽视的问题。而建立良好的绩效评价机制，从而实现监督和激励，是解决委托―问题的有效的方法。

一、对政府预算的委托―关系的理解

委托关系实质上是指一种契约关系。在这种契约下，一个人或一些人（委托人）授权另一个人或另一些人（人）为他们的利益而从事某些活动，在这个过程中授予人某些决策、管理权力。委托关系在政府预算中的体现为：在政府预算的利益相关者中，政府预算是一种复杂的多重委托关系。首先，就政府预算部门与资金使用者而言，政府预算部门是委托方，资金使用者是方；其次，就政府预算部门与公共选择机制形成的立法监督机构而言，立法监督机构是委托方，政府预算部门是方。[1]政府预算的委托一关系分为两个层次：一是外部各利益集团之间的委托人―人关系，二是利益集团内部存在的委托―关系。此外，从纵向来看，在组织内部，当决策、管理权沿着组织构造层次向上或者向下移动时，通常很多个体同时充当委托人和人两个角色。

二、政府预算委托关系中存在的问题

（一）激励机制的缺失

政府的委托一关系本身不具有激励机制，不能像企业一样激励人致力于实现委托人的利益最大化。首先，在委托中，人是实行的是工薪制政府公务员，他们的薪酬受国家政策的严格规定、限制，灵活变动性较差。从而，行为产生的社会效益以及提供公共品及服务的质量的高低难以表现在薪水差异上，因此，政府公务员的薪酬体制缺乏激励机制，自然不能为委托机制提供激励保障。其次，政府预算的交易过程是在一个双边垄断的市场结构中运行的。一方面，委托方对于人没有更多的选择空间，另一方面，委托方对于那些采取机会主义行为的人，一时半刻也难以通过制度、机制及时更换。与企业中的委托一关系不同，政府预算中预算资金最终来源是公民，相当于最终委托人是全体纳税人即全体公民，因此无论是立法监督机构还是政府预算管理部门，都不享有政府预算资金的剩余索取权。[2]这样就使得委托―中的激励机制严重缺失，人缺乏驱动力去尽可能实现委托人的利益，社会资源被浪费，委托人的效用不能到达最大化。

（二）腐败问题

由于政府预算是主要凭借政府的行政地位取得税收收入，以此来配置社会资源的，预算资金的使用者作为人为了争取自身利益的实现而不顾人的利益，想尽一切办法获取更多超额预算资金，从而产生了腐败。实质上，政府预算的人主要是利用了委托人信息上的不对称，滥用委托人赋予的公共管理、决策权利，从而直接获取利益或者通过间接交易手段获取额外资金。因为资源是稀缺的，为了谋求额外利益，“钱权交易”现象容易发生：一方面，预算部门为了争取到更多的预算资金而绞尽脑汁甚至走上行贿；另一方面，预算资金管理者利用自己手中的公共预算资金的分配权，进行交易，获取额外资金来满足个人私欲。

腐败行为的主要表现形式有三种：一是为了追求个人利益，虚构预算，虚列支出；二是上一层级预算部门滥用财政资金审批权，向其管辖的下级预算单位索取额外资金，或是对下级单位的单位预算申请放松审查，导致预算资金的浪费；三是在政府预算收入方面，税收征管不严格，税务人员与纳税人之间的同流合污，造成税款大量流失。[3]

（三）机会主义的产生

由于信息不对称，人往往拥有较多的信息，处于优势，他们为了实现自身利益最大化而利用信息优势违背委托人的意愿，这就产生了机会主义。一方面，委托人对人的信息严重缺乏，使得能力不足的人通过低价竞聘被选为人。另一方面，由于目标的不同，人努力追求自身效用最大化的过程中，往往会在不被察觉中损害委托人利益，从而导致资源严重浪费。事前的信息不对称导致的是事前的机会主义，称为逆向选择；事后的信息不对称导致的是事后的机会主义，又称为道德风险。[4]这两种风险都很可能导致社会效率低下、社会资源无法优化配置。政府预算过程中机会主义一旦产生，很容易步入恶性循环。由于存在导致缺乏竞争机制，缺乏自动监督机制，这就造成了信息不对称现象恶化，最终为人机会主义提供了条件，形成恶性循环。

三、解决委托―问题的方法――绩效评价机制

虽然政府预算的委托关系不同于企业的委托关系，但我们可以适当地借鉴企业的运行机制，结合政府预算特点，建立政府预算的绩效评价机制，以解决政府预算委托产生的例如腐败等一系列问题，通过绩效预算使政府性资金收支计划更加符合民意，更加科学、合理。绩效评价既是一种监督手段也是一种激励手段，能有效应对政府预算委托机制中出现的问题。一方面，通过绩效评价建立一种预算资金、工资薪金与绩效评价结果相挂钩的激励机制，很好地提高公共品和社会服务的质量，提高社会资金使用效益；一方面，通过对预算各单位预算资金支出效果的对比、评价，使各单位、部门工作效率不断提高，实现一种有效的、低成本的监督。

（一）绩效考评

对政府各部门、各单位实行绩效考评制度，将绩效评价结果与预算资金划拨的多少及公务员的个人的收入水平对应起来。凡是绩效评价考核结果比较好的部门，甚至还可以获得一定的奖励，以激励人提高工作效率和质量，更好地为委托人服务。

（二）绩效报告

政府预算绩效报告可以向公众表明，预算管理制度是政府预算的有力支撑，不断提高预算绩效水平是财政管理的主要目标。政府预算绩效报告可以提高财政透明度。目前，我国已公开了财政预算和财政制度相关信息，大大提高了财政透明度，保障了公众政治权利。在财政预算的基础上，如果能进一步通过绩效报告说明究竟预算资金产生了什么样的社会效益，而不仅仅是把数字和制度呈现出来，就能进一步保障财政和政府预算透明度的完善、科学性。

参考文献

[1] 马蔡琛. 政府预算[M]. 东北财经大学出版社， 2007.

[2] Cozzetto D A， Mary Grisez Kweit， Robert W Kweit. Public Budget――Politics，Institutions，and Processes[M].Longman Publishers USA，1995.

[3]程瑜. 政府预算中的委托关系研究：一个契约经济学的分析框架[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）， 2009， （02）：56-62.

[4]白景明. 政府预算绩效报告势在必行[J]中国财政CHINA STATE FINANCE，2011，6：72.

（作者单位：西南财经大学财政税务学院）

作者简介：邱玮薇（1993-），女，重庆人，西南财经大学财政税务学院本科生，研究方向：财政学。