苍溪县畜牧兽医综合执法探索与实践
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摘 要：随着市场经济的发展和人们生活水平的提高，我国养殖业已进入了一个以安全、环保为着眼点，注重人与自然和谐、养殖健康发展的新时代。特别经过2003年的SARS病毒、2004年的禽流感疫情、2005年的四川链球菌病、2007年的广州瘦肉精事件以及2011年的河南“健美猪”事件，2013年的“黄浦江死猪”事件和H7N9禽流感疫情的爆发，畜禽产品安全和养殖污染问题已经引起社会各界的高度关注。苍溪县是全国生猪调出大县，全省现代畜牧业重点县。近年来，苍溪县畜牧业持续快速健康发展，畜产品综合生产能力不断提高，畜牧业已成为农村经济的支柱产业。目前，全县正处于实施“十二·五”规划，现代畜牧业提质扩面的关键时期，摆在我们面前的畜产品质量安全保障，推进现代畜牧业发展的工作十分繁重，任务异常艰巨，由于长时间的体制机制问题造成的履职难，执法难等问题，使我们深刻的认识到，明晰主体，归并职能，整合人员，综合执法，建立科学完整的畜牧兽医执法体系已刻不容缓，势在必行，意义重大，影响深远。
中图分类号：S85-4 文献标识码：A
1 苍溪县过去畜牧兽医执法存在的主要问题
1.1 各自为阵，多头执法
原来的，苍溪县的畜牧兽医执法主要依托动物卫生监督所和政策法规股，但它们都有执法职能，各自为阵，多头执法。特别是乡镇站这一现象尤为突出，由于乡镇站不是执法主体，也没有专职执法人员，执法意识不强，责任心弱小，监管乏力，导致执法流于形式。加之利益驱使，毗邻边界各打各的算盘，相互在收费上搞锅边政策，擅自降低收费标准，形成不合理竞争。只收费不检疫，不检疫就出证，投入品巡查监管执法走过场、讲人情、图应付等行为时有发生，导致在一些地方畜产品质量问题日趋严重。
1.2 点多面广，力量弱小
全县39个乡镇，有1130个畜产品执法对象（其中涉及兽药饲料经营店面495家，畜禽及其产品交易集贸市场67家、肉类冷库仓贮63家、定点屠宰场54家、畜牧加工企业2家（腌制品7家），学校97所，畜禽贩运户345家），但是，政策法规股执法人员只有3人，动物卫生监督所执法人员仅20人，合计执法人员仅有23人。由于人力严重不足，在执法中暴力抗法，阻挠执法的现象时有发生，个别地方甚至殴打围攻执法人员。
1.3 权责不一，相互扯皮
畜牧兽医执法是一个综合体。动物卫生监管和投入品监管紧密相连，工作中既有分工又有合作，由于赋予的职能不同，机构不同，管理的对象不同，缺乏协作意识，工作主动性不强，办法不多，工作不到位，统筹协调难，难以形成合力。受机构体制限制，只能搞一些突击性的检查、整治，这种方式的执法，使大量违法行为逃脱了法律制裁，执法效果不理想，极大地影响了执法效能。
1.4 队伍滞后，资源浪费
1.4.1 没有建立专门的执法队伍
乡镇站协助执法人员大多数是“一把抓”，除了有协助执法任务有的还在经营饲料兽药，人平均还要向县财政缴纳1万元的创收任务，有的还在从事站务管理，有的还有生产发展方面的工作任务，无法全身心的投入执法工作
1.4.2 人员素质良莠不齐
主要表现在“两多两少”，即低学历的多，高学历的少；非法律专业的多，法律专业的少。在具体执法过程中仍然存在执法人员程序不合规，方法简单，处罚不当等现象。
1.4.3 管理办法尚未完全建立
没有形成统一的执法人员管理体系。
1.4.4 增加行政成本
由于多部门执法，局机关在执法车辆安排，设备配置，经费使用方面多头安排，多次安排，造成行政成本增加，资金压力加大，行政资源浪费。
1.5 执法难度大，覆盖不全
由于畜牧兽医执法种类多、对象复杂，流动性大，点多面广，很难监管到位。主要体现在养殖档案的建立不完善，养殖农户无害化处理意识淡薄，个别养殖户（场）为追求利润，违规使用禁用药物、过期兽药，出栏时不注重药物休药期，养殖农户和畜禽经营者的检疫申报意识差，产地检疫工作难以全面监管到位。
2 推行畜牧兽医综合执法工作的尝试
2.1 组建机构，先试先行
于2012年8月，苍溪县正式启动畜牧兽医综合执法试点工作。在工作推进中，根据农业部、省、市文件精神，按照“分片实施，先试先行，逐步完善，稳步推进”的工作思路，以动物卫生监督机构为依托，将畜牧兽医行政执法工作全部委托给县动物卫生监督所依法实施，整合陵江镇、云峰镇、浙水乡畜牧兽医执法力量，率先成立了陵江片区畜牧兽医综合执法中队，并于2012年11月20正式挂牌成立。期间，完成了机构挂牌，职能整合，人员核定，岗位设置，考核上岗，设备配置等各项工作，为推行畜牧兽医综合执法试点工作奠定了坚实基础。
2.2 整合职能，强化管理
2.2.1 归并职能
按照“精简、效能、统一”的原则，将该辖区过去由几个部门负责的动物卫生、兽药、饲料以及种畜禽等方面的执法职能全部归并到了执法中队，明确了执法主体。
2.2.2 优化人员组合
在原有人员的基础上，我们根据执法对象分布区域，工作量等情况实行按需设岗，实行自愿报名，严格考核，竞争上岗，确定了专职执法人员22名。针对执法人员的特长、专业、业务水平合理配置岗位，确保了人尽其才，物尽其用。
2.2.3 分工明确
按照职能职责划分为屠宰检疫、产地检疫、流通监管（含集体用肉单位监管）、投入品监管4个组，实行组长负责制，各组工作由组长协调安排、督促落实，中队负责统一安排、监督、协调，各小组各司其职，统筹协调，形成工作合力。
2.2.4 严格管理
在中队内部选出职工代表3名，参与到中队的事务管理，实行民主、公开、透明管理，定期召开例会，汇报、讨论解决工作中存在的问题，确保了畜牧兽医综合执法工作的有力、有序、有效运行。
2.3 创新举措，健全制度
2.3.1 实行巡查监督常态化
建立了定期市场流通动物和动物产品巡查制度，每周巡查1次，3～5人一组，对发现的问题现场处理，限期整改，较好地解决了过去执法力量弱小，市场活禽检疫工作难实施、活禽经营摊点消毒工作难开展、活禽屠宰经营业主难管理等问题。
2.3.2 开展动物、动物产品检疫证明电子出证工作
率先开展了动物、动物产品检疫证明电子出证工作，建立健全养殖大户《畜禽养殖档案》，派专人指导养殖业主记录畜禽的防疫情况和使用的饲料、兽药，切实落实了畜产品质量可追溯制度。
2.3.3 狠抓软件管理
在原有的“检疫六簿”基础上，新增加了《集体用肉单位购销台账》、《活禽及活禽产品购销台账》、《动物产品购销台账》等软件，现已在全县推广应用。并将这些软件逐一发放到活禽经营、集体用肉单位、动物产品经营业主手中，认真指导他们进行规范、完整填写，为肉食品安全溯源工作打下坚实基础。
2.4 严肃纪律，落实责任
2.4.1 认真贯彻落实“六条禁令”
在日常执法工作中按农业部颁布的“六条禁令”规范执法、文明执法，在案件的办理过程中严格执法程序，正确按照法律条款及自由裁量权规定进行处罚，从而有效规避了执法风险，提高了办案效率。
2.4.2 切实加强机关效能建设
落实了首问责任制、限时办结制和责任追究制，明确了动物检疫、投入品执法等岗位职责，对擅自了离岗、脱岗或代岗行为以及在执法工作中不按程序执法、粗暴执法等行为进行严肃查处。
2.4.3 落实业主责任
与辖区畜禽经营业主签订了《畜禽及产品安全目标责任书》，与辖区24所中小学、职业技术学校签订《肉食品安全目标管理责任书》，进一步明确了业主法律责任。四是落实执法人员责任。将涉及动物卫生监督、兽药饲料管理、畜产品质量安全监管等方面的法定职责进行了细化分解，岗位责任落实到人头，并与每个执法组签订了目标责任书，确保了法定职责得到全面履行和落实。
2.5 规范运作，成效显著
2.5.1 暴力抗法得到有效遏制
陵江畜牧兽医执法中队组建后，认真宣传贯彻畜牧业法律法规，加大了对经营业主的法律法规知识培训，极大地提高了经营业主遵纪守法意识，阻挠执法、暴力抗法的现象明显减少。
2.5.2 专项整治行动有力有效
围绕“挖线索、查源头、端窝点、办要案”的工作思路，针对畜产品安全领域存在的突出问题和重大隐患，严厉打击“违禁超限”等违法犯罪行为，整治“假冒伪劣”等侵犯消费者合法权益的行为，先后开展肉品卫生专项整治行动，食品安全专项整治“百日行动”，公开销毁了被没收的假冒伪劣饲料4132kg，兽药2143盒，不合格畜禽产品2000kg，共查处违法经营案件28起，罚款2.1万元。
2.5.3 各项工作成效明显
仅半年多来，累计检疫生猪44593头，禽97200只，牛、羊607头（只），兔31000只，检疫畜禽产品1500t，产地检疫率、屠宰检疫率均达100%，瘦肉精抽检生猪1256头，检测结果均为阴性，无害化处理检疫不合格生猪113头。开展兽药、饲料及饲料添加剂检查36场/次、35个摊位，查处假冒伪劣兽药231盒、饲料及饲料添加剂1.2t，查处投入品违法案件4件，现结案4件，结案率达100%。同时，在规范执法的前提下，确保了各项检疫规费的全面足额到位。
2.5.4 工作作风得到明显转变
中队至组建以来，通过加强职工政治思想、业务技能教育，建立健全考勤制度、请销假制度以及岗位职责，切实加强人员管理，较好地扭转了过去一些人浮于事，自由散漫，政令不畅等“庸、懒、散”的局面。目前，执法中队的职工精诚团结，风清气正，作风过硬，积极肯干，已成为全县畜牧兽医综合执法的中坚力量。
3 几点思考与建议
通过苍溪县的畜牧兽医综合执法的试点，足以说明开展畜牧兽医执法的重要性和必要性，它既可以解决权责不一、职能混淆、各自为阵、力量弱小、效能低下问题，又可以解决程序不规范、暴力抗法、堵塞监管漏洞，有效防止畜产品质量安全事件的发生。但是，在推进畜牧兽医综合执法也存在人事劳动部门未核定机构和人员编制，财政无专项执法经费，必要的采样检测、取证设备、执法交通工具及设备设施缺乏，极不利于畜牧兽医综合执法的开展。
县编制、人事部门应对畜牧兽医综合执法机构命名、核定人员编制；加大财政投入，将畜牧兽医综合执法工作经费纳入财政预算，并拿出专项资金用于购置动物检疫快速诊断箱、采样箱、红外测温仪、消毒机等仪器，监督执法车辆和摄像机、数码相机、录音笔等执法设备；在全县全面推广，通过在陵江片区的试点工作，实践证明是成功的，可行的。因此建议在总结经验的基础上，形成统一模式，在全县推广，形成一个较为科学、完整、高效的执法体系，通过加强队伍建设，加大执法力度，严格依法行政，提高执法水平和工作能力，为确保畜产品质量安全，推进现代畜牧业发展提供可靠保障。