“大部制”之后当如何?

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“大部制”只是整个行政管理体制改革的一部分；搞好行政管理体制改革，需要处理好四个方面的关系，尤其是改革与法治的关系

“大部制”方案，其实只是整个行政管理体制改革的一部分。行政管理体制改革的基本任务，是根据国家政治、经济和社会发展的目标，科学设置政府机构，合理配置行政职能，正确处理政府系统内部相互之间的关系，以及政府与政府外部的关系。

政府与外部的关系包括政府与被管理者行政相对人的关系、政府与社会的关系以及政府与立法机关、司法机关乃至执政党的关系三个层面。这些方面的改革，主要方向是强化被管理者自治、自主，减少政府的干预，特别是减少政府对公民、法人和其他组织内部事务的微观干预，构建有限政府，确立以人为本，实行公开、公正、公平和社会公众参与的民主方式。

行政管理体制改革有广义和狭义之分。 狭义的行政管理体制改革，主要涉及政府内部关系，大约有三个层面。

一是中央与地方的关系。主要问题是中央集权过多，地方政府自、自治权不够，导致许多怪现象的出现：有权、有钱的不管事，管事的没有权，没有钱，逼得下面的人要么睁一只眼闭一只眼不管事，要么“跑部钱进”。

当然，中央与地方的关系很复杂，在有些情况下，地方政府权力太大，又产生地方保护主义的问题。如环境管理，如不破除地方保护主义（政绩和利益驱动的必然），中国的科学发展、可持续发展将没有希望，环境、生态的灾难将不可避免。像这类事务，中央垂直管理或下放地方政府管理也许都会有很大弊端，是否能借鉴国外的经验，通过法律赋予环保部门更多的独立性，使之能一定程度地减少地方政府甚至中央政府的干预，确保其行为不受政府短期利益的干扰。

同样，像土地、矿产资源一类管理事务，特别是涉及民族自治地区的土地、矿产资源管理，如何处理中央与地方的关系，恐怕需要更多的探索。

二是政府部门之间的关系。目前主要的问题是政府职能分散，交叉、重叠的现象严重，导致对部门有利的事情（如收费、罚款等）大家争着管，对部门无利的事情（如社会救助、救济、弱势群体保护等）大家都不管。这次“大部制”改革就是要解决这个问题。当然改革无法一步到位，大部的组合和职能的调整都不可能毕其功于一役。

三是部门内部的关系。“大部制”实行后，如何解决集权、专权和滥用权力的问题，是行政管理体制改革必须涉及的内容。部门内部司、局、处的设置，既要考虑效率，更要考虑便民和防止滥权。现在正探索的决策、执行、监督三权分立，相互协调和相互制约在部门内部如何实行，有待探讨。各部门情况不一样，恐怕不能“一刀切”。

因此，“大部制”方案出台后，对于进一步搞好行政管理体制改革，我认为有四个问题需要注意：

一是正确处理“有限政府”与“服务政府”的关系。“有限政府”与“服务政府”本来是统一的：政府为人民服务就应该精简机构、转变职能，减少人民的负担。但是我们如果对“服务政府”缺乏正确的认识，以为“服务政府”就是政府把所有公共服务职能包下来，不许民间染指，这实质上不是建设服务政府，而是与民争利。对于很多社会和公共服务，国外的经验是尽量让民间去做，如民间做不了或不愿做，再由政府直接提供。服务政府主要解决的问题恰恰是限制部门利益，政府不是以营利（收费、罚款等）为目的，而应以服务人民为目的。

二是正确处理“大部制”与强化权力制约的关系。过去，在部门众多的情况下，有很多事情是部门之间协商、讨价还价的过程，尽管不够协调、影响效率，但对防止集权、滥权也有一定作用。部门之间有制约，不能一人说了算。现在实行“大部制”，一些部门合并了，如何解决对行政权力的制约，是大问题。解决的办法除了“三权分立”，更有效的措施恐怕是应加强政府决策的民主程序，强化公开、公正、公平和公众参与，至关重要。

三是正确处理改革与法治的关系。应该通过立法把行政管理体制改革的成果固定下来。如机构、职能、编制等，都应通过法律或行政法规来确定。过去我们改革不成功或“得而复失”的重要教训就是不重视法治。“三定”规定不是法，人治味道太浓。从长远看，还是要搞法，应逐步制定国务院各部门组织法（或条例）和省、市、县、乡镇政府的组织法。

四是应正确处理改革“摸着石头过河”与制定改革规划的关系。改革应有总体规划，虽然不能一步到位，但整体目标、任务要明确。当然规划在实施过程中应不断调整，在过河过程中不断根据摸着的石头校正方向。

作者为北京大学法学院教授、中国行政法学会执行会长