他们如何治理千万人的超级大都市

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韩国国土面积不过9.96万平方公里，这样一个狭小的国度上，全国总人口已突破5000万，首尔聚集着人口的五分之一。而日本东京在2010年的人口调查中，其人口总量已突破3670万！这些数据，都明确地告诉我们，有着1972万（截至2009年底）人口的北京可以借鉴他们的城市发展经验。

最后，让我们越过大洋，一起去看看老牌发达城市纽约。他们的城市化发展之路，或许也能为我们的城市化发展提供一些经验或教训。

韩国――首尔

首尔：1020万

人口密度：16586人／平方公里

（据韩国行政安全部截至2009年12月的调查）

一条汉江横穿首尔，将其一分为二，首尔人用“江南”“江北”来划分首尔。上世纪60年代，首尔人口只有244.5万，但仅用30年的时间，1990年，首尔人口猛增到1060万。当首尔的地域不断扩张时，人口单极化问题日趋严重，而首尔的人口密度一度令东京纽约难以望其项背。城市病来了。

但2009年12月统计，首尔人口已反降到1020万。那么首尔是如何治理这个患疾的城市呢？

将职能转移出首尔

上世纪六七十年代，韩国同样选择了出口导向性发展战略，为了节省基建投资，工业区多设在首尔，轻工业逐渐地集中在京畿道，重工业集中在庆尚南北道。由此引发男女比例失调，1985年，首尔男女比例为86.9∶100。

于是1964年起，韩国开始制定一系列政策分散首尔地区的工业、学校和政府机关。1967年，鼓励生产设施向人口较少的省区转移。1972年的《首尔土地利用控制》又提出了“减少首尔居住和工业用地的区划”和“在首尔外重新安排政府机构”。

1977年，韩国制定《工业分散法》，规定与城市土地利用规划相违背的工厂必须进行搬迁。同年，颁布《环境保护法》，该法将污染工业强行迁至首尔西南的安山新城。1990年代，开始对工厂、学校等诱发人口集中设施的新、扩建进行总量控制。

与此同时，韩国规划“核心城+卫星城”的组合发展，即在主城内环到外环之间，布局一些以产业为主导、具有独立城市功能的卫星小城。目前，首尔周边有20多个卫星小城，核心城市聚集70%的人口，其他城市人口分散在卫星城中。最近的卫星城距离核心区50多公里，最远的100公里。核心城与卫星城之间地带，用森林和农地进行分割。

用税收来控制欲望

为了加速工业的外迁以及学生和其他人口的内迁，韩国政府采用了税收、收费等经济手段。如在商业领域，迁出首尔的企业可减免税，而迁入的企业则征收3至5倍的重税。在教育方面，首尔地区学校的学费标准较高于其他地区，以此限制中、高等院校学生集中在首尔，并开征大城市新居民人头税。

当北京用摇号来控制私家车时，首尔是以税费来抑制私家车的增长与使用。在首尔，购车后，你首先要向政府部门缴纳总车价十分之一的上牌费，以及一次性缴纳3000元的交通费和每年1200元的环保费。

可是，开车的路并不是一条平坦大道。在南山3号隧道口，有着首尔唯一的一座收费站，每经过一次，小型汽车必须缴纳大约15元人民币的拥堵费，但如果车内的人数超过3人，就可以免交。

同时，首尔也有“限号”。有车族可到交管部门登记，在周一至周五上班期间选择一天不开车，那么剩余的4天，经过南山隧道时拥堵费减半，而购车时税金也下浮5%。

据媒体报道，这些规定出台后，首尔市内汽车通行量减少了9%，其中小轿车减少了53%，通行速度提高了一倍。

日本――东京

东京都：3670万

人口密度：17030人／平方公里

（截至2010年）

二战时，东京已有700万多人，城市拥挤，用地紧张。二战后，东京城市建设破坏严重。东京的城市规划的变革，更与地震、战争息息相关，而天灾人祸后，东京总能把握时机调整城市布局，真可谓思想超前。

租房多过买房

二战时，东京56%的住宅遭到破坏，76.8万人无处可住。二战后10年内，兴建房屋97万间，接下来的12年，兴建房屋达到190万间。目前东京住宅数已超过了家庭的户数，以此解决了“量”的问题。

但大部分住宅的防灾抗震能力很差，更明显的问题是“房小”。东京的常年高房价，养出日本人不喜大房子的优点，一套70平米的房子足以让工薪族满足。但是，人家这是套内面积，不含公摊。

东京也有政策房，以极低的租金提供给租不起普通住宅的低收入群体。这种住宅平均面积在34平方米左右。据日本不动产研究所的统计，约占租赁居住的家庭占52%。

但与国内开发商不同，东京的装修行业挣得比开发商多。因为，百姓多买不起新房。据日本国土交通省编写的《建设白皮书》，日本房地产行业1990年平均销售利润率为3.4％，以后逐步下降，到了1995年降至2.3％，最近几年有所提高，但也只在3％左右，知名房地产大公司的利润率也只有7％左右。

一起花钱节水吧

在城市供水的规划中，东京采取了“控制抽取地下水，开发代替水源”的方针。家庭用水时，单位水费与用水量成正比增加，用得越多，钱也就呈倍数增长。这让家庭、企业一起节水。

在东京50％的办公楼里都有内循环水管系统，自来水经过做饭、洗手等一次使用之后，会被收集起来，用于冲厕所、灌溉，做二次甚至三次使用之后才排入下水道。另外，节水产品的开发竞争已经进入白热化。以洗衣机为例，过去洗衣机的滚筒是直着转，前几年开发的洗衣机则是让滚筒倾斜着转动，以提高水的利用率。三洋公司甚至推出不用水的洗衣机，直接可用臭氧来分解脏东西和去除异味。

蜘蛛网式的地铁

东京的轨道交通世界闻名，地铁和地上轨道交通总长将近1000公里，其中地铁约304公里，曾位列亚洲第一。犹如蜘蛛网一样的地铁网络串联起这座大都市，徒步10分钟就能找到地铁口，在市中心，你只需要5分钟。这使得东京的公路交通相形见绌。

东京发展的特点是，先有车站，后发展城市。以车站为中心，建立起商圈，慢慢发展成为城市中心。东京有着傲人的地铁历史，1927年，东京建成亚洲第一条地铁――银座线。1940年代，东京基本完成了这座城市目前的地上轨道建设。目前，东京最繁忙的JR山手线――以椭圆形环绕市中心，串联起新宿、池袋、银座几大副都市中心――在1930年代便已建成。

二战后，原本民营的部分铁道被收归国有。随着陆上电车被认为是造成交通堵塞的原因之一，日本政府被迫取消电车，转为全面的地铁建设。1950至1980年被认为是东京铁道的发展期，山手线以内密如渔网的地铁网络基本建成。

然而，铁道越扩张，国营的效率就越低，铁道民营化呼声渐高。如今，除了政府投资建设的线路外，东京铁道交通已全部民营化。

据央视报道，东京目前已拥有地铁和城铁线路近60条。东京市民出行80%以上依靠轨道交通。（截至2010年底，北京既有轨道线路9条，并预计在2015年建成19条，突破700公里运营里程。）

美国――纽约

纽约市：839.1万

人口密度：10676人／平方公里

（据2009年美国人口普查局数据）

提起纽约，鳞次栉比的摩天大厦、川流不息的人群充斥你的脑海。但你知道吗，这儿可是美国最节能环保的城市之一，即使在寸土寸金的曼哈顿也有80%的绿化面积？

从城市化到城郊化

上世纪20年代，美国已完成了城市化进程。1929 年，纽约市仅摩天大楼就有188幢。然而大量的外来人口的涌入，激增的住房需求，拥堵的交通，密集在市区的大工厂，纽约在那时起开始患上城市病。

为治病，纽约开始“城郊化”。第一阶段，始于1940年左右，将居民区迁移到郊区。 第二阶段在1960年至1970年，纽约市郊区城镇建起了许多大型购物中心。郊区的廉价土地，使各大工业园对迁移趋之若鹜。这恰好为郊区提供了大量就业机会，也使得并非人人都需要进城。第三阶段，发展周边卫星城镇，如现今长岛以及与纽约相邻的新泽西州的一些小城镇。这些卫星城镇很大程度上解决了传统城市普遍存在的噪音、交通、住房、空气污染等方面的问题。

据《中国经济时报》报道，纽约市前规划局局长饶及人说，“目前，中国城市最为严重也是最具体的问题是商住混合。在中国的很多城市里，我们经常分不出哪一片是住宅区，哪一片是商业区，哪一片是办公区。”

海陆空齐上阵治堵

在纽约，连交通都有科技含量。在曼哈顿区第一大道和第34街的交会处，有一个比篮球场大不了多少的直升机起降平台。平台出入口外，一辆辆高级轿车忙着接送直升机上西装革履的乘客们。这就是纽约的“空中出租车”。在纽约东河有着“水上出租船”。这些“水的”船艇两侧刷着纽约出租车的经典黄，还标有Taxi字样。

多年实践结果表明，“空的”“水的”的出现，虽然不可能发挥立竿见影的作用，但在一定程度上减少了路桥的负担。

而纽约的地铁更有百年历史，全市24条地铁线路，468个车站遍及纽约五个区。同时，纽约还有5900多辆公共汽车，和地铁一样，一年365 天、全天24小时运转。

强制推行垃圾再循环

如何处理垃圾，纽约也曾头疼过。2001年，纽约最后一家垃圾填埋场关闭，所有垃圾运往外地处理。但这也带来新问题，运输途中的污染，同样严重。为此，2006年9月，纽约市长布隆博格签署了为期20年的“固体垃圾管理计划”，开始建立符合新的环保要求的垃圾处理系统。未来纽约市87%的生活垃圾都将改用船舶和火车运输，以解决卡车运输带来的交通、空气和噪音等诸多问题。

在垃圾回收和分类管理上，纽约也颇费心思。1989年，纽约市通过立法，将垃圾再循环定为法律强制性项目，并在各区进行推广，学校内设有协调员专门负责垃圾再循环，而如果餐馆、超市等未进行垃圾再循环，将遭重罚。2010年4月，纽约市议会再次修改立法，强化垃圾分类回收，如在人流密集处增加 700个垃圾回收箱，扩大再循环垃圾种类，以及设立家庭危险品再循环项目等。

（参考资料：《首尔的扩张与韩国的城市发展政策》、《东京的城市规划与建设 》、 《日本城市化发展的经验借鉴与启示》、《日本首都圈规划构想及其启示》、《日本三大都市圈快速轻轨交通网的形成与发展》、《从城市化到城郊化――美国纽约百年变迁回顾》）