县级政府执行力及其提升

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〔摘要〕　依据县级政府执行事项的重要性和执行力高低这两个纬度，县级政府执行力的状态可以大致划分为四个象限，分别是（执行事项不重要，执行力低）、（执行事项不重要，执行力高）、（执行事项重要，执行力低）和（执行事项重要，执行力高）。在执行过程中，由于县级政府对利益的不当追求，导致了（执行事项不重要，执行力高）、（执行事项重要，执行力低）和县级政府“消极执行”上级政府命令和要求。因此，应正确引导县级政府处理执行与自身利益的关系，提升执行力：科学界定上级政府和县级政府的职能；加强上级政府与县级政府的信任合作；优化监督监控，改善执行绩效考评；加强对县级政府的行政伦理教育；高度重视县级政府执行力文化建设。

〔关键词〕　县级政府，执行力，四种状态，利益

〔中图分类号〕D035　〔文献标识码〕A　 〔文章编号〕1004-4175（2012）04-0111-04

郡县治，天下安。对于省（市）政府来说，县级政府是执行者，对于乡镇政府来说，县级政府又是决策者，县级政府承上启下、沟通城乡，起着至关重要的作用。近年来，县级政府的执行力建设取得了一定进展。与此同时，学界从法学、政治学、行政学、管理学和经济学等多维视角对政府执行力作了研究剖析，研究成果对政府执行力的进一步深入研究具有重要的参考价值。但总的来说，由于县级政府处于政治体系的底端，在实际的研究过程中，对县级政府执行力的研究一直处于被忽视的状态，并未真正进入研究主流的视野，县级政府执行力存在的问题也成了行政体制改革过程中的瓶颈问题。〔1 〕研究成果表现为“四多四少”：笼统研究地方政府执行力的多，针对性研究县级政府执行力的少；成果以新闻报道、政府年鉴形式出现的多，理论论证、学术研究的少；定性分析和规范研究的多，定量分析和实证研究的少；就事论事的多，顶层设计研究的少。基于此，本文试图对县级政府执行力作一量化模型分析，进而提出提升县级政府执行力的路径。

一、县级政府执行力的四种状态

如图1所示，依据县级政府执行事项的重要性和执行力高低这两个纬度，县级政府执行力的状态可以大致划分为四个象限，分别是（执行事项不重要，执行力低）、（执行事项不重要，执行力高）、（执行事项重要，执行力低）和（执行事项重要，执行力高）。

显然，（执行事项重要，执行力高）是上级政府和辖区公众希望县级政府实现的一种最优状态，也是县级政府理应努力追求的一个最优目标。而当执行处于（执行事项不重要，执行力低）的状态时，县级政府应该果断放弃，不再纳入执行范围。需要破解和改良的是（执行事项不重要，执行力高）和（执行事项重要，执行力低）这两种状态。

那么，县级政府为什么会执行？原因无外乎有三：一是上级省（市）政府的命令和要求，二是部下和辖区公众的要求，三是基于管理人员的创造性。在现行考核奖惩机制下，来自上级政府的命令和要求显然是县级政府执行的主要原因。上级政府下达命令后，县级政府面临着“执行”或“不执行”的首次选择，如果选择了“执行”，还将面临着“积极执行”和“消极执行”的再次选择。见图2所示。

县级政府首次选择“执行”，并且再次选择“积极执行”显然是上级政府和辖区公众希望县级政府作出的一种积极回应，但在实际执行过程中，县级政府“不执行”抑或“消极执行”的现象却屡见不鲜。一些县级政府的执行力不能令人满意，政府部门及其工作人员执行偏向、执行不力、执行低效，不能有效完成政府的既定目标和任务，对政府的公信力形成了较大冲击。

二、利益是影响县级政府执行力的关键因素

从宏观来看，政府执行力取决于执行主体、执行对象和执行环境的相互契合，三者有机结合才能保证执行到位。“执行主体”在三者中起着主要作用。从微观来看，政府执行力取决于权责利三者的有机统一，三者有机结合方能提升执行力。“利” （利益）在三者中起着主要作用。因此，执行主体的“利”在执行力的影响因素中占较大比重。

从图1可以知道，之所以会出现（执行事项不重要，执行力高）和（执行事项重要，执行力低）这两种状态，与县级政府执行主体因利益冲突的故意和因能力不足的无意密切相关。能力也会因利益的追求而获得提升。因此，县级政府执行主体的“利”在执行过程中起着关键性的作用，单纯和过度关注自身的“利”必然会导致（执行事项不重要，执行力高）和（执行事项重要，执行力低）。随着计划经济体制的日渐解体和市场经济体制的逐步确立，县级政府“并不是机械的执行者，他们也有自己的目标、信息和权力。当前，各级政府间的关系包括合作、冲突、沟通和权力的运用” 〔2 〕。由“利”而生的执行偏向、执行不力、执行低效较之以往愈演愈烈。

从图2可以知道，县级政府执行力的高低不仅与上级政府命令和要求的正确与否、奖惩力度大小有关，更与其基于自身意愿和利益考虑所采取的相应行动有关。县级政府要实现“努力执行”上级政府的命令和要求这种较优状态，必须满足两个条件。一是只要县级政府“执行”了上级政府的命令和要求，而不论其是“努力执行”还是“消极执行”，县级政府的收益（b1或b2）都要大于0，且要大于县级政府因为“执行”而丧失的机会成本。二是县级政府“努力执行”所获得的收益（b1）要大于其“消极执行”所获得的收益（b2）。〔3 〕b1＞0和b2＞0被称为县级政府“努力执行”的“参与约束”，b1＞b2被称为县级政府“努力执行”的“激励约束”。“参与约束”决定了县级政府是否愿意选择“执行”，“激励约束”决定了县级政府是否愿意选择“努力执行”。

基于上述分析可知，由于县级政府对利益的不当追求，导致了（执行事项不重要，执行力高）、（执行事项重要，执行力低）和县级政府“消极执行”上级政府的命令和要求。

三、正确引导县级政府处理执行与自身利益关系，提升执行力

基于以上分析可以得知，县级政府执行主体的利益是影响其执行力的关键因素，要提升县级政府执行力，就必须正确引导县级政府处理执行与自身利益的关系，努力满足县级政府执行的“参与约束”和“激励约束”两大条件。笔者认为可以从以下五个方面着力：