对非诉执行案件“执行难”现象的思考
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非诉执行案件，顾名思义，是指行政处罚案件的当事人在法定期限内既未依法提起行政诉讼，也未按规定期限和方式履行行政处罚决定，行政机关由此依法向人民法院申请强制执行行政处罚决定的案件。
近年来，工商行政管理机关向人民法院申请非诉执行案件数量逐年增多。但是，非诉执行案件的执行成功率却一直难如人意，造成此类案件的查办和执行成本与效果成反比，行政机关实施行政行为的权威与效率受到影响。
工商机关内负责承办申请人民法院强制执行的工作人员经常有这种感叹：当事人如果未在规定期限内主动缴纳行政处罚决定规定的罚没款项，工商机关几乎束手无策。虽然当事人来必会申请行政复议和行政诉讼，但即便日后申请人民法院强制执行，大多数案件的执行难度也非常大。一个案件查办下来，辛苦费力不说，如果变成了非诉执行案件，作出罚没款的行政处罚决定很有可能形同一张“白纸”。
二、造成非诉执行案件执行难的几种成因
非诉执行案件执行难，已成为影响行政处罚案件执行成功率的一个重要因素。其成因主要表现为以下几种形式：
(一)当事人查无下落造成行政处罚决定难以执行。
行政处罚决定送达生效后，当事人即迁出企业住所；或者未在规定期限内申请报企业年度检验，导致因逾期年检被年检机关吊销营业执照；更有甚者，向登记机关提交虚假的证明材料骗取注销登记，从而达到逃避处罚的目的。由于行政处罚中罚缴分离制度的规定，如果当事人心存逃避处罚，工商机关就只能等到处罚决定书送达之日起十五日，或者在更长的时间后，才会发现当事人未按期到银行缴纳罚没款。待到三个月的行政诉讼期限届满，工商机关即使马上申请人民法院强制执行，因被执行人查无下落或者主体资格丧失，强制执行申请也能面临被中(终)止程序的境地。
(二)当事人故意隐匿、转移企业的可执行财产，造成强制执行无法完成。
行政处罚决定作出后，当事人虽然未提起行政诉讼，但由于心存侥幸，或者对行政处罚及处罚幅度心存不满，便采取了拒不执行行政处罚决定的极端对抗方式。由于从行政处罚决定生效到工商机关申请人民法院强制执行期间最长可达三个多月，当事人就可以利用较为充裕的时间将企业财产进行“经营消耗”，甚至是隐匿和转移，以达到“资不抵罚”的种种假象。
(三)当事人无力承担罚没款，致使行政处罚块定难以执行。
一些当事人确因经济困难无法履行行政处罚决定，也是造成执行难的一个主要原因。虽然工商机关依据违法行为的情节、危害后果，以及当事人的改正态度等依法作出了从轻或者减轻处罚的决定，甚至是同意当事人分期(延期)缴纳罚款的申请，但缴款期限届满后不乏个别当事人仍然对没收违(非)法所得和罚款数额难以承受，以致其对人民法院的强制执行产生不满甚至是对抗的极端言行。
(四)“一法多解”影响行政处罚决定的作出与执行。
对同一法律规定的不同理解与执行，也造成了部分行政处罚决定的执行难。
第一，对是否执行百分之三的加处罚款规定理解与执行不一。《中华人民共和国行政处罚法》第51条第(一)项规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款的百分之三加处罚款数。工商机关在行政处罚决定书中均明确告知当事人加处罚款的规定。逢当事人逾期缴纳罚款时，也都严格遵照执行。但当工商机关申请强制执行时，某些强制执行机关却认为百分之三的款项属“执行罚”而非“罚款罚”，对工商机关加收百分之三罚款的申请不予支持。
第二、对可执行行政处罚种类的理解与执行不一。强制执行机关认为强制执行的对象，应当是有可执行的具体标的物。例如责令停产停业、拆迁、罚没款的划拨、对被执行人的可执行财产进行拍卖等等。但对于某些相对抽象的强制执行申请，出于对执行到何种程度不便掌握或无法定供而难以执行。例如工商机关依法作出的责令改正、责令停止侵权行为等。对此，有理解认为责令改正、责令停止侵权行为等非行政处罚，因此不属于强制执行的受理范围。
笔者认为，责令改正、责令停止侵权行为等本身即带有法定“行政命令”色彩，对当事人的经营行为具有强制约束力和不可违抗力。《中华人民共和国行政处罚法》第8条第(七)项规定，法律、行政法规可以规定其他行政处罚。而工商机关在作出罚没款决定的同时，必须同时依法作出责令改正、责令停止侵权行为等的行政处罚决定。在此，二者必须双管齐下，反之则不能起到教育制止为主，罚款没收为辅的作用。如果单方面地强调责令改正、责令停止侵权行为等非行政处罚，则其行政强制改正和制止的立法本意无法体现，更易给当事人和其他经营者造成工商机关以罚代管，甚至是罚后即默许的错误理解。
三、克服非诉执行案件执行难的几点思考与对策
克服非诉执行案件执行难现象，就目前的防控手段与机制条件而言并非在一朝一夕可以根本解决。但如果工商机关对执行难问题能够从行政处罚、执行申请、许可登记、信用监管等领域对当事人逃避执行问题开展研究与防范，与相关部门建立起一套完善、规范、联动的工作机制，将可以有效降低案件查办成本和非诉执行案件的执行难度，提高执行工作效率，并督促当事人合法经营，依法履行和承担法律责任。
(一)行政处罚决定的依法作出和处罚适当，是确保执行成功的前提条件。
及时发现和制止违法行为，分析并认定当事人从事违法行为系主观故意还是过失，根据违法行为的情节、事实、危害后果，以及当事人是否具备依法从轻、减轻行政处罚的构成要件等。以上因素，均应作为工商机关作出行政处罚种类和罚没款数额决定的根据。这要求办案人员不仅要严格依职权、法律条款作为，还要严格执行行政处罚自由裁量标准，确保当事人对其违法行为有一个正确的认识，同时依法为其违法行为承担相应幅度的惩罚责任。工商机关依法实施行政行为，作出行政处罚决定，不仅要确保当事人充分行使权利、履行义务，还要使当事人认识并停止违法行为，主动、自觉地履行行政处罚决定。这关系到维护与巩固党和政府的形象和地位，确保市场经济的健康发展和长治久安，并最终实现构建和谐社会的目标。
(二)提高对案件执行难的预见能力，确保行政处罚的高效实施。
对于当事人恶意逃避法律处罚的意图，工商机关应当提高预见能力，完善防控机制，保证行政处罚的低成本与高效率。首先，在案件查办过程中要调查全面、取证充分，对当事人的违法事实与违法(非法)所得作出正确的判断和认定，对当事人用于违法行为的经营工具、物资、相关证据要敢于依法采取行政强制措施。其次，对当
事人的配合调查取证态度、言行，以及履行行政处罚能力有正确的分析，提高对当事人是否具有逃避处罚意图和行为的预见能力，并对其财产的状态、数量、价值、可能往来，以及其他帐户等有尽可能全面的掌握和收集，以备日后申请强制执行过程中向人民法院提供。遇有当事人逾期未履行行政处罚决定，且其申请法律救济期限届满后，应当及时向人民法院提出强制执行申请，确保在行政处罚决定执行过程中工商机关行使权力和履行责任的到位不越权。
(三)完善并实现工商机关内部的案件信息资源共享，向社会公众提供监管信息，
行政处罚案件的查处，应当包括调查和处罚的全过程，对此，案件承办特别是主办人员不仅对行政处罚的合法，陛承担责任，还要对因工作失误造成行政处罚执行不能承担责任。而规范行政处罚案件的调查、决定、执行各环节之间的沟通配合机制，也可以有效保证行政处罚案件的执行成功率。案件立案后，调查部门要与行政许可部门实现案件信息共享，特别是建立未结案件的通告制度。这里所指的结案时间，应当是收缴全部罚没款或者没收物品的收缴时间。对当事人尚未履行完毕缴纳罚没款的，案件承办人员应当对其出资人、名称、住址等的行政许可变更情况进行追踪掌握。特别是发现当事人有注销企业的倾向时，行政许可部门、案件承办部门应当密切沟通配合，加强防范与审查力度，避免当事人的恶意注销。
工商机关作出的行政处罚决定等监管信息，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，均应向有关部门、社会公众提供资源共享和查询的便利条件，既确保行政处罚的公开、公平、公正，更提高当事人从事违法行为的信用损害成本和退出成本，杜绝违法者为逃避处罚而轻易改头换面后继续从事违法行为的现象。
(四)建立部门之间的协调配合工作机制，提高非诉执行案件的执行成功率。
对经司法审判被维持行政处罚决定的案件申请强制执行，虽然也会遇到阻挠，但被执行人出于自身规模与条件、经营需要等因素，在进入强制执行程序后大多能够履行政处罚决定。因此，造成行政处罚案件执行难的主流，仍然集中在非诉执行案件上。由于此类案件当事人的逃避处罚意图在案件调查和履行处罚决定的初期并不明显，待进入强制执行程序后受本文前述因素影响，执行成功确有难度。
对此，建议建立工商机关与人民法院之间的执行案件沟通联系机制，加强配合，从申请到执行过程尽可能地解决执行难问题。首先，在申请、立案、审查、执行环节建立工商机关申请强制执行的“绿色通道”，专人负责，定期沟通。特别是针对当事人有隐匿、转移可执行财产动向，或者申请强制执行期限即将届满的，对申请特事特办，提供便利，减化办事环节，提高执行强度与效率。其次，在降低执行成本与缩短执行周期等方面加强探索与配合。例如，被执行人查无下落的，在申请受理、公告查找等领域达成减少审查周期、统一公告方式及公告费用等默契，尽可能地降低执行成本。第三，建立信息沟通渠道。工商机关或者人民法院一方发现被执行人的可执行财产线索时，及时通知对方，开展联动合作。第四，工商机关与人民法院对法律规定与执行存在不同理解时，加强协调。互相听取意见与建议，借鉴已执行成功案例所取得的经验，并尽量争取人民法院的支持与配合。由此既可以保证工商机关的执法权威、行政处罚决定的严肃性和执行成功率，又实现强制执行的依法作为，降低执行成本。
(作者单位：北京市工商行政管理局海淀分局)
吴 凡