把地方融资平台引向“阳光融资”制度建设轨道
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关键词：融资 监管 国债
政策扩张期带来了国债和地方债规模的明显上升，除较规范的长期建设国债和2，000亿元地方债之外，近期还出现了媒体所称的“地方政府融资的狂欢节”，早已有之的各种地方融资平台“遍地开花”、不少新的融资工具(规范程度往往并不高)也被创造出来。地方举债融资的规模正在迅速扩大，并引起了各有关方面的高度重视，也引起了不同意见的争议。
我认为，地方政府融资的发展，在市场经济和分税分级财政体制模式下，有其必然性，目前又加上了“四万亿元”项目配套资金的强大需求，对其做出简单禁止是行不通的，所以大思路上应回归大禹治水“堵不如疏”的古老智慧，有堵有疏，疏堵结合，重堵更重疏，关键是应当如何规范发展?如何因势利导?
在研究中我们已提出，在这个方面需要“治存量，开前门、关后门、修围墙”，打造一套可控风险和可持续的地方“阳光融资”的制度和法纪。当前的政策扩张期，对此既是挑战，又是机遇。按照公共财政建设和“依法理财、民主理财、科学理财”的要求，地方政府融资应当是有透明度的、受法纪约束的、依托于制度规范和受公众监督的。相关制度、法纪的打造，当然在我国需要渐进，而当务之急，一是应强化国家综合部门自上而下对各地融资规模的监督、指导、协调；二是应强化地方各级人大、政协对政府融资的审批与制约；三是应强化金融市场监管部门、审计部门对于政府融资活动的监控、审计；四是应提倡、鼓励地方政府融资主体内部的自律和加强管理，总结经验教训，在开拓创新中防患于未然。相关的制度内容，可先形成一些粗线条的文本，再于动态中不断完善、细化。比如中央级以财政部发行方式，实际上提供了对于今年2，000亿元地方债的隐性担保，但明确地列入地方省级预算，意味着接受全套预算程序的约束，由省级政府牵头承担还本付息职责，是地方债制度在我国的重大进展，比之1998年应对亚洲金融危机时长期建设国债的“转贷”地方使用，规范程度已明显提高，今后还应继续探讨其规范性和操作方案有效性的进一步提高。
另外，在地方融资平台的发展方面，可以探索使用长期建设国债资金的方式。
这一设想的要点是：借鉴一些地区已有的经验，将地方可用的专项资金，选择(或组建)合适的企业集团等法人实体作为资本金投入，进而可形成该法人实体获得银行贷款等筹集社会资金的再融资平台，既完成国债专项资金的建设任务，并承担国债资金的还本付息，又在现阶段构建了有一定规范性、功能较强大、适应投融资制度改革和长期发展需要的地方融资平台。
这一方式的好处是，通过使用国债资金注资入股地方性企业集团，形成或增加其资本金，能够进而吸引银行贷款或者是发行债券融资，发挥财政政策应追求的“乘数效应”，利用我国储蓄率明显偏高而形成的银行巨量“存差”和社会可用财力，建立较为顺畅的融通资金机制和较规范的长期性地方融资平台，获得持续不断的建设资金。同时，由于财政资金的使用都有明确的监督办法，财政部门和国资管理部门可以及时对所注资地方企业使用资金的状况进行审查、监督，防止地方企业的内部人控制和督促国债资金的还本付息。
这一建议所存在的局限性，主要是启动资金的获得和使用完全是政府行为，对项目选择、法人实体与融资平台构建的决策科学性，要求较高，如果作为地方政府融资平台的法人公司出现较大问题，将会面临日益发展的公共财政绩效考评框架下的问责压力。但这在另一个角度，正是加强规范性的压力，是一种积极、健康的压力。
根据上述简要分析考察，我们认为，在亟需以积极财政政策继续刺激经济并借助地方融资平台产生放大效应(“乘数效应”)的情况下，为了更好地提高长期建设国债资金的使用效率，可以在建立地方融资平台的模式选择上，积极运用以建设国债资金用作资本金注资的方式，在保持国债资金投向的同时实现其集中性投入，作为资本金来打造有一定规范性约束与利益激励的地方融资平台，从而增强国债资金对社会资金的引导作用和对银行信贷资金的带动作用。同时，应允许和指导各地方政府积极探索，结合实际情况，建立一套投融资管理运作的操作标准和相应的制度流程，用一些标准程序、客观指标来规范作为融资平台的地方法人实体的融资行为，增强其在管理运作方面的透明程度和风险防范与控制水平。
这样构建出来的较规范的地方融资平台，有利于促进国家投融资体系改革，满足地方政府的融资需求，提高国债资金的使用效率，促进储蓄向投资的转化和优化相关机制。具体地看，这些主要表现在：
一是能够满足把政策扩张与促进投融资制度改革相结合的需要，在提升地方性融资平台的规范化水平的同时放大其功能来贯彻宏观政策。这种模式可拓展中央引导下地方政府参与国家投融资体系建设和“调动两个积极性”贯彻宏观政策的空间，其投资运作的规范化导向，也将有助于提升其他地方性融资平台建设的规范化水平。
二是能够满足市场经济环境下相关市场主体商业化运作的需要，有效地拉动社会资金。形成较规范的融资平台以市场化方式融资，可较有效地吸引银行放贷和民间资本跟进，把短期政策调控与利用社会资金与民间资本的长期机制构建两方面的要求较好结合。
三是能够满足防控风险和对国债资金与地方融资平台运作建立绩效评价机制的需要。地方融资平台借助于国债资金的集中使用获取融资的同时，也要按照市场化方法对国债资金及其再融资的资金进行运作，从而提高资金的使用效率，并且由于具备了基本的透明度和规范性，有利于加强监督和风险的防范、控制，管理主体可以通过这一体系，在国债资金的地方性融资平台的投资运作中实行绩效评价，从而增强绩效、问责机制建设与实施力度。
四是能够满足我国金融深化与储蓄转化为投资的需要。这种融资平台通过对国债资金的集中性资本性使用，可以形成合力，推进金融深化和政策性金融体系建设，增强各融资平台的信用评级，有利于在经济下滑环境中活跃银行信贷体系，提高储蓄向投资的转化速度。
总之，地方政府融资无如制度、纪律的有效约束，必然会在分散状态和不透明状态下积累公共风险，一旦积累到被触发的局面，就会是危机的局面，“救火”的代价损失将是巨大的。惟一的正确方向，应是走向透明化、法纪化的“阳光融资”。这方面我们还有大量的工作要做，还需坚持不懈地推进相关的制度创新和管理创新。