如何看待“硝烟四起”的地方金融竞争
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回顾历史，地方金融问题从未像现在这样吸引政府、学界和公众的眼球。2012年3月28日，国务院常务会议批准实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，确定了温州市金融综合改革规范发展民间融资、加快发展新型金融组织、发展专业资产管理机构等十二项主要任务。2012年4月12日，深圳市政府常务会议讨论通过《关于加强和改善金融服务支持实体经济发展的若干意见》，提及包括深港银行人民币跨境贷款等在内的多项金融创新，也立即引发了市场热议。
一、为什么地方金融问题会成为当前突出热点
地方金融成为当前的突出热点，归根结底有几方面原因。
第一，地方金融风险逐渐得到控制，金融业发展迎来黄金时期。2000年以来，经过不断的规范发展和整顿，加上在股权结构、治理机制方面的改革，银行业、证券业和保险业都逐渐走上规范发展道路。曾经泛滥的地方金融风险也逐渐得到抑制。同时，中国经济迎来了高速增长期，金融业面临前所未有的顺周期机遇，地方金融发展的空间也开始增加，地方金融再次成为各级政府眼中的“香饽饽”。
第二，金融业对于地方GDP的贡献度不断增加。在20世纪末的“八五”和“九五”计划期间，我国金融业面临着市场化改革和转型的考验，同时在治理整顿的思路指导下，迎来了更加严格的监管与发展环境。在此期间，由于金融在以追求数量型增长为目标的模式中作用并不突出，加上金融体系发展初期的诸多风险缠身，因此并未真正成为地方政府关注的产业焦点。对于很多地方政府来说，金融业在此期间的作用，更多是为了服务于地方国有企业的融资需要。有鉴于此，直到2000年之前，各地根本没有出台过金融业发展的专项规划。偶尔出现的一些金融发展规划，如1992年北京出台的《“八五”期间金融体制改革规划》，强调的也是“把支持搞好国营大中型企业和支持农业的发展作为重点，在国家产业政策的指导下，贯彻‘扶优限劣’的信贷原则，支持和协助企业转到调整结构和提高效益的轨道上来”。到了“十五”期间，随着加入WTO和金融发展环境的优化，部分地方政府开始更重视当地金融产业对GDP的贡献。在“十五”末期，在各地的“十一五”规划中，突然涌现出大量的金融业专项规划，背后的原因，是金融业增加值占GDP的比重、金融业增加值年均增速都变得让地方政府无法忽视。
第三，地方政府在金融管理中的干预能力增加。作为国内第一家地方金融管理部门，上海金融办在2002年9月成立时，主要是为了处理地方政府的金融资产。此后10年间，金融办如雨后春笋般在全国出现，目前全国各省市自治区和283个地级以上的城市大部分都成立了金融办，还有许多县市级别城市也成立了金融办。由于职责、功能、定位不清，各地情况差异较大，这些金融办的作用也各不相同。但可以体现出的共同点是，地方政府在区域金融管理中发挥着越来越大的作用。
第四，地方融资需求加大与金融业支持不足的矛盾日益突出。在政府主导的经济发展模式下，城市化给地方政府带来巨大资金需求压力，地方国有企业也都具有突出的融资冲动。同时，对地方就业和社会稳定贡献较大的中小企业，同样也是金融资源稀缺的受害者。直到2007年农村新型金融机构改革全面铺开之前，对于地方金融发展的管制仍然非常明显，金融创新与发展的权限基本上集中在中央，风险控制成为金融监管的核心内容，而金融支持地方实体经济发展的需求却常常难以优先得到满足。
二、当前地方金融竞争的特点
第一，地方管理体制特色各异。目前，各地方政府金融办的职权都具有浓厚的地方特色，有的地方强调“金融协调”，有的则承担“金融国资委”的职能。有的甚至替代了金融监管部门派出机构的部分职能。不管怎样，由于缺乏统一的规则加以协调，目前各地方金融办在处理与监管部门及金融机构的关系时，普遍面临权责不清的矛盾。顺畅运行的地方金融办，能够给地方政府、金融部门和金融机构创造更好的交流和发展的同业平台，反之则会制造问题并引起不满。基于此，国家“十二五”规划中重点谈到要完善地方金融管理体制的问题。
第二，纷纷争夺区域金融中心。目前，至少有30多个城市明确提出构建区域金融中心，而有金融中心功能规划或设想的城市更在200个左右，一场区域金融中心的争夺战如火如荼。这场金融竞争也是一把“双刃剑”，一方面，激烈的竞争带来了同质化重复建设和资源浪费的风险；另一方面也促使各城市在金融规划中尽力根据区域优势明确自身定位，发展能突出自身特色的金融业态。在金融中心的“集聚”和“辐射”两大功能中，为了发挥“集聚”功能，地方政府想方设法地吸引更多的金融机构进驻和更多的资金流入本地；为了发挥“辐射”功能，则一直致力于扶持本地金融机构的建设，尤其是城市商业银行（早期是城市信用社）和农村信用社的建设。
第三，满足地方建设融资功能。近年来，为了解决城市化过程中的建设资金缺乏问题，各级地方政府都大量设置融资平台企业，通过各种方式筹集资金。而发展地方金融的重要目标之一，就是推动辖内金融机构向地方融资平台提供资金支持，这已成为近几年地方政府金融管理的重要内容。同时，为了促使地方企业拓宽融资来源，地方政府还不遗余力地支持和鼓励地方企业上市融资，不仅在沪深股市，很多地方还努力引导企业到香港甚至发达国家上市融资。
第四，建设金融软环境。自从央行行长周小川提出“金融生态”的概念之后，“金融生态”就成为地方金融发展与金融竞争的一个重要环节。所谓“金融生态”，代表了各地方金融发展所面临的体制机制政策“软环境”。通过建设各种金融功能集聚区、金融后台区、配套金融基础设施与条件，设置各种财税、土地、人才等优惠政策，进行各类金融形象宣传，地方政府也在进行一场无形的“金融战争”。
三、地方金融竞争带来的后果
地方金融竞争的加剧，虽然对于自下而上的金融改革起到促进作用，但同时也使得区域金融发展差距逐渐拉大，造成金融资源配置的区域不平衡更加严重。
第一，区域金融机构布局不均衡。就银行业机构来看，东部地区的分布数量与从业人数、资产总额都是占比最多的，中部和西部地区处于差不多的水平，而东北地区则最低。就证券业机构的情况来看，东中西部的数量和效率存在的差距也比较大，无论从发展层次、注册资本上，还是数量分布及市场占有额上看，东部地区都占有绝对优势并起着主导作用。尤其是基金公司基本上都集中在东部地区，中部和东北部的基金公司数都为零。就保险业机构的分布情况来看，保险公司分支机构的区域分布差距并不大，但就总部型保险机构来看，东部的分布远远大于中西部地区。
第二，区域金融深化程度拉开。从金融相关率指标来看，1978年之前全国各区域之间其实相差不大，但到了20世纪90年代之后，随着各区域金融发展的不断深入，金融相关率指标在区域间出现了明显的分化，东部区域与西部区域发展较快，而中部区域则发展较缓慢，目前东部地区已经远高于中西部。
第三，区域金融资产总量差异较大。研究表明，自2008年以来，东部区域与中西部区域之间在资产规模方面的绝对差距在逐渐拉大。首先，从人均占有存款的情况来看，2008年东部区域的人均存款达5.07万元，中部区域为2.05万元，西部区域为2.17万元，东部与中西部的差距比较明显。其次，2008年末东部区域占全国金融机构本外币存款余额的61.2%，东部区域金融机构的存差为60044.14亿元，贷款余额占全国的65.4%，这些都反映了金融机构对东部地区的支持力度要远高于中西部地区。
第四，区域金融资产结构的比较。东部地区利用资本市场的融资规模比中西部地区要大得多，以2010年为例，根据央行的《区域金融运行报告》，东北地区在股票融资总额中的占比为67.7%，在债券融资总额中的占比为75.1%。另外，目前东部的平均直接融资比重已达到20%左右。而西部地区的平均直接融资比重不足10%。这些都说明中西部地区的资本市场发育已经远远落后于东部地区。
第五，区域金融改革开放程度的比较。从区域金融的对外开放程度看，中西部地区仍然远低于东部地区。事实上，几乎所有的在华外资银行均设立在东部区域，其资产也主要分布在东部。另外，从区域金融的对内开放程度看，中西部地区也远低于东部地区。在东部地区，由于存在庞大的非正规金融市场，利率市场化的程度已经比较高，另外民间金融活动客观上已经构成了正规金融的必要补充，政府对于民营资本的态度也相对比较开明，这是中西部地区所不可比的。
四、如何解决地方金融的低效竞争
第一，构造健全的地方金融管理体制。应进一步研究按照地方特点或经济区域设立分层金融管理模式，充分发挥地方金融监管部门和政府的相应作用。首先，合理划定中央和地方的管理边界，建立健全激励约束机制。合理引导地方政府金融管理行为，统一规范和明确地方金融办的职能，提高其专业化、市场化水平。同时，把地方金融管理的重点放在规范和完善对准金融机构的监管上，重点防范各类民间金融组织的风险，从而逐步建立全国与地方多层次协调互补基础上的金融管理体制。
第二，促进地方金融管理体制的法制化建设。无论是温州金融综合改革试验区，还是上海、天津、深圳、重庆、武汉等区域发展规划中获得的金融“先行先试”权限，从本质上讲都只是获得国务院会议的行政机制认可，而且过多出现此类“示范先行”，实际上强化了地方金融的无序竞争。尤其是在金融资源高度管制的今天，也鼓励了地方政府“跑政策”的冲动。应该在主动促进多层次金融管理体制建设同时，使地方金融发展尽可能建立在法律法规基础上，以制度形式来明确地方政府在金融发展与管理中的职责范围。
第三，使货币政策机制有利于促进区域协调发展。众多研究和实践都表明，同一货币政策的实施在不同地区会有不同的影响。为了适应区域协调发展的需要，在未来的政策运行中，货币当局应充分考虑各区域金融发展的差异性，打造区域性货币政策运行平台，建立有效的、具有区域差异性的货币政策调控机制。具体包括：实行区域差别化的存款准备金政策；实施区域化再贴现政策；加强中央银行再贷款对中西部地区的倾斜支持；在继续推动利率市场化的过程中，适度实行区域差别的存贷利率；加大信贷政策的区域支持力度等。
第四，构建区域金融发展协商机制。一方面，为了避免各地在金融发展方面出现恶性竞争，并且在全国范围内使金融资源的布局结构更合理，就需要在国家层面上建立促进区域协调发展的金融协商机制。具体包括：建立政府间的区域经济金融合作机制，强化政策引导和协调；加强区域金融稳定体系的建设；培育不同层次、不同规模的区域金融经济中心；协调好不同区域政策制定主体之间的关系，避免出现政策冲突。另一方面，各地方政府之间、地方不同级别政府之间，也都应该建立有效的金融政策协调合作平台。具体而言，一是创新省以下地方政府之间的金融政策协调模式。二是构建发达地区与不发达地区政府间的金融政策协调机制。三是构建中西部地区政府间的金融政策协调机制。
（作者：中国社科院金融所金融市场研究室主任、研究员）