宏观审慎监管“中国策”
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一场激烈讨论背后,怎样厘定央行在金融监管体系中的角色、“一行三会”如何有效协作已经成为焦点所在
一场关于中国金融监管体系改革走向的热烈讨论,正在悄然酝酿。
9月5日,在中欧国际工商学院与《财经》杂志共同主办的“银行家高峰论坛”上,中国人民银行副行长苏宁表示,央行需要运用宏观审慎的监管方式防范系统性风险。
“此次危机的隐蔽性、突发性和广泛性,及其暴露的金融市场、金融机构、金融风险之间复杂而广泛的关系,对传统的金融监管手段,尤其是对中央银行‘最后贷款人’的角色提出了严峻挑战。”苏宁说。
三天后,中国银监会副主席王华庆在一次公开讲话中表示,银监会作为银行业风险监管的第一责任人,将更加注重监管政策的反周期调节功能,体现宏观审慎监管和微观审慎监管的统一。
9月15日,中国保监会副主席李克穆也在一次论坛上谈到宏观审慎监管,表示如果涉及自身监管体制的完善,需要从中国的国情出发,稳步地推进监管方面的改革。
“谈论宏观审慎监管已经成为了时尚(fashion)。”中国银监会首席顾问沈联涛对《财经》记者称。这一切源于对2008年以来全球金融危机的反思。从美国、英国到欧盟,对于金融监管体制的重新审视已蔚然成风。
所谓宏观审慎监管,是与微观审慎监管相对应的,从金融体系整体而非单一机构角度实施的监管;其力图通过对风险相关性的分析、系统重要性机构的监管,来防范和化解系统性风险。
事实上,中国人民银行正就如何构建“后危机时代”宏观审慎监管框架草拟报告,已征求多方意见,日前刚报送国务院。
“维护金融稳定是央行的重要职责,宏观审慎监管与维护金融稳定,二者目标是一致的,宏观审慎监管也是实现金融稳定的手段和方法。”央行金融稳定局相关负责人告诉《财经》记者。
围绕着宏观审慎监管的一系列讨论,其核心在于,面对高度关联的金融市场,当前“一行三会”的监管框架应如何调整;尤其是否有必要重新厘定央行在金融监管体系中的角色,如何切实提高各部门的协调有效性,真正有效防范系统性风险。
一题多解
肆虐一年有余的全球金融危机成因芜杂,在既往监管格局中,跨市场、跨行业的“监管真空”难辞其咎。基于此,金融危机爆发后,从G20、金融稳定理事会(FSB)、国际货币基金组织(IMF)到巴塞尔银行监管委员会(BCBS)均提出要加强监管,其中加强宏观审慎监管、防范系统性风险被置于重要位置。
2009年6月17日,奥巴马政府向美国国会正式提交了《金融监管改革方案》,提议将系统性风险监管职责赋予美联储,并创设金融服务监督委员会(FSOC),以促进信息共享和协作,甄别风险。此前,时任美国财长保尔森也曾向国会提交《金融监管体系现代化蓝图》,亦提出授予美联储监管系统性风险的权力。美联储在原先具有监管银行控股公司的经验与资源的基础上,明确了对一级金融控股公司的监管职能。一级金融控股公司是指合并规模、杠杆化程度以及关联性足以令其倒闭对金融稳定产生威胁的金融公司。
不过,和美国情况有所不同的是,英国、欧盟、加拿大、日本等货币政策和监管职能相分离的央行仍不承担监管职能,英国则是修改了相关法律,同时赋予了负责综合监管的金融服务局和英格兰银行“维护金融稳定”的职能。
借此东风,中国当局也在审视现行金融监管框架可能的弊端。
受到业界关注的是,8月出版的《比较》杂志在显著位置同时刊登了两篇讨论宏观审慎监管的文章,角度和观点颇耐人寻味。
其中一篇文章观点是:宏观审慎监管缺失是此次国际金融危机未得以有效防范的重要原因,而宏观审慎监管方面的不足主要表现为,没有一个机构具有监测和防范系统性风险的明确职责和相应手段。监管体制落后于金融创新,为监管套利创造了空间,监管权力分散导致难以获得金融体系的综合信息,金融监管的协调合作缺乏顺畅渠道。
另一篇文章则表示,建立宏观审慎监管框架,需要增强宏观审慎监管意识,实现微观审慎监管和宏观审慎监管的有机结合、建立逆周期监管政策机制,并加强中央银行与监管机构的信息沟通与政策协调。
近日,央行相关人士在接受《财经》记者采访时进一步谈道,中国现行监管框架难以适应宏观经济和金融体系相互影响加大的趋势。当前应加强宏观审慎监管,统筹协调中央银行等宏观调控部门和金融监管部门的政策联动,在通过宏观审慎分析监测金融体系脆弱性,如早期预警、宏观压力测试等方面形成合力,制定和开发逆周期的政策和工具,以防范宏观经济风险向金融体系传递。近年来,金融创新导致的系统性风险及监管漏洞逐渐增加,跨行业、跨市场的机构和金融产品对现行分业监管体制构成挑战。此外,一些超大规模的金融集团、数量众多的担保公司、典当行、小额贷款公司等机构,也游离于审慎监管之外,存在一定系统性风险隐患。
上述央行人士还表示,在维持“一行三会”现有监管架构的前提下,当前迫切需要将金融体系视做一个整体,而不是相互分割的三个行业,运用宏观审慎监管理念和方法完善和加强金融监管,以应对可能出现的复杂局面。
金融监管当局的有关人士则表示,宏观审慎监管和微观监管无法割裂,宏观审慎监管更多应体现为监管理念。这意味着,监管机构在对单家机构实施有效监管的同时,需加强对经济周期的分析,提高监管的前瞻性和预见性,强化对金融机构共同风险暴露和系统性风险的关注并采取相关措施。
“具体的宏观审慎监管政策工具均掌握在监管机构手中,银监会、证监会和保监会也应强化宏观审慎监管意识,加强对宏观审慎监管工具应用的研究开发。”金融监管当局有关专家表示。
当前关于宏观审慎监管框架的种种讨论,问题的关键在于,目前的“一行三会”的架构之间,是否能做到互通信息、无缝合作?为了监控可能酿成系统性风险的机构如金融集团,维护金融稳定,应该怎样厘定央行在金融监管框架中的角色?
金融稳定之路
中国人民银行在历史上曾经担负对所有金融机构的监管之责。此后,几经机构改革的手术,分拆出相应的监管职能部门,即目前的证监会、保监会。直至2003年轰动一时的央行分拆方案,将中国人民银行对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来,成立银监会。至此形成了金融监管“一行三会”的现行架构。
这一改革历程,使得中国逐渐建立起专业化的金融机构监管框架,取得了相当成效,也仍存在一些问题。
在剥离了银监职能后,央行在承担货币政策职能的同时,仍被赋予金融稳定的这一重要职责。
2003年底,央行牵头启动国有商业银行改革,现在回头来看,解除了中国金融体系最大的一个潜在系统性风险。当时,央行用外汇资金创设的中央汇金公司,承担了金融稳定的“工具”职能,对几大国有银行出资并履行相应职责,加上银监会的监管推动和几大行内部改革,几家大行从当年被判定为技术性破产一跃而为市值排名前十位全球金融类上市公司。汇金在其后部分高风险券商的重组上继续发挥作用,再次从公司治理的角度介入公司重组,实为对央行原来被动承担“最后贷款人”角色的一大改革,起到了相当正面的作用。
不过,在央行一位内部人士看来,央行维护金融稳定更多意义上未改变“事后救火”的性质。比如农信社改革,央行虽强调“花钱买机制”的原则,却无法改变农信社改革不到位的根本问题。迄今,农信社改革仍难言成功,可以说是蕴藏了相当大的风险。
“无论是金融机构的退出、高风险券商的重组还是农信社的票据兑付,央行还是在不停被动地用再贷款填窟窿,但少有发言权。”上述人士坦言,并希望在必要情况下,央行应对发生问题的系统性重要机构,采取早期干预措施。
何为系统性重要机构,当前国际上讨论很多,尚未达成共识。上世纪90年代之前,国际金融监管的主要原则之一,就是防止金融机构“大而不倒”;但从此次全球金融风暴来看,一些金融机构虽然规模不大,但由于高杠杆化、跨市场、跨行业,从而出现“联系太多而不能倒闭”,典型的就是美国国际集团(AIG)。由于和众多机构做了CDS(信用违约掉期)的对家,使得它的倒闭会导致系统性风险,美国货币当局不得不一再救助。
在中国语境下讨论宏观审慎监管,谈到的系统性重要机构,更多是指各种形式的金融集团。国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌认为,相比刚刚兴起的跨市场、跨行业的金融创新产品监管,“金控发展速度很快,透明度、风险因素等都需要加以监管强化。”
当前银行、证券、保险之间的并购案例日渐增多,平安、中信、光大等金融控股集团,综合经营步伐早已走在监管的前面。此外,自2005年商业银行设立基金管理公司以来,商业银行、证券公司、保险公司、资产管理公司亦纷纷跨行业投资,设立其他类型金融机构。
“地方政府主导的金融控股机构,如上海国际集团、天津泰达集团也相继成立;产融结合方面,大型企业如国家电网、华能、中石油等参股、控股了大量金融企业。”一位接近央行的人士说。
2004年造成超过400亿元窟窿的德隆集团,曾以“最先进”的金融控股集团自诩,最终由央行金融稳定局牵头来料理后事。
在金融集团的监管问题上,央行和“三会”的意见实际也一直存在一定分歧。央行牵头制定的金融控股公司监管办法迟迟未能出世,金融稳定局内设有金融控股处,对金融集团的风险有研究、监测之责,但未被赋予对这些金融集团进行监管的具体职责和手段。
“三会”曾在央行和财政部缺席情况下召开过两次监管联席会议,并以备忘录的形式表示对金融机构综合经营应实行“主监管”制度,即由该金融机构所在行业的监管部门负责并表监管。比如对中信、光大,银监会负主要监管责任;平安保险集团则由保监会负主要监管责任。但这一制度实际未获央行认可,实际也未真正实行。“三会”之间的联席会议在召开两次后也未能持续。
“仅靠名义上的‘主监管’制度,监管部门难以全面、准确把握资金和风险在同一家金融集团下不同机构之间的流动,更无法对集团层面的整体风险状况进行准确的判断。而且,也无法解决一些非金融机构出身的金融控股公司(金融集团)所面临的监管真空问题。”央行有关人士说。
“可以考虑赋予央行系统性风险监管职责,通过‘牵头监管’方式,并与其他监管部门密切协作,解决监管‘盲区’。”接受《财经》记者采访时,社科院金融研究所金融与法律研究中心副主任全先银如是说。
央行金融稳定局相关负责人则告诉《财经》记者,应赋予央行对金融控股公司(金融集团)一定的监管权,由央行与监管机构共同制定金控机构和交叉性金融业务的监管规则、标准及规范,双方建立充分的信息共享制度,必要时采取联合行动。
世界银行东亚太平洋金融发展局首席金融专家王君则表示,央行在对金融集团的风险进行监控的同时,不应落入对金融控股牌照的审批权力和日常常规监管权力渴望的窠臼,而应真正从监控系统性风险的角度来设计有效的监管框架。
“中央银行应该有更高、更大、更深刻、更艰巨的任务。那就是以极高的专业水平,对所有可能危及金融稳定的因素,连续和连贯地跟踪研究并定期权威的报告。这些报告应该能够对公众预期和政府决策产生权威性的影响。同时,中央银行也有权从维护金融稳定的角度,对金融监管框架和机构存在的问题随时提出警示,促进金融监管(包括宏观审慎与微观审慎两个方面)不断提高其有效性。”王君表示。
重在协调
央行肩负的金融稳定之责,目前苦于“缺乏工具和手段”,这实际反映的是“一行三会”的架构虽然稳定,但其间的信息沟通、协调合作却一直困难重重。在这种彼此封闭的背景下央行如果获得某种微观监管权力,也必然面临新的冲突。比如是否将对当前“一行三会”监管格局造成挑战,导致监管重叠、监管边界重新模糊,是否会造成机构的监管负担过重,甚至重复监管?
对此,有关金融专家建言,可以考虑在系统性风险的分析、判断和预警方面,由国务院牵头建立金融稳定委员会这一专业机构。“一行三会”、财政部、发改委等部门负责人均成为委员,承担类似欧盟系统性风险理事会、美国拟议中的金融服务监督理事会、英国所建议的金融稳定委员会的职责,以加强信息沟通和对系统性风险的监测、分析和评估,对涉及系统性风险的重大问题进行商讨、作出决策,加强宏观审慎监管政策与货币政策和财政政策的协调配合,并监督和评价中央银行、各监管机构的实施情况与效果。
“实际上,这就是从更高层面来强化部委之间的协调。”前述金融监管当局人士说。
不过,这样的机构改革绝非易事,如果操作不当,没有明确的使命和制度建设,更大的可能是又多诞生一个官僚机构而非有效的宏观监管当局。因此,可能更现实的选择,是强化现有的“一行三会”之间的联席和协调机制。
“知易行难”。一个无法回避的事实是,当前的金融监管部际协调“徒有虚名”。
“‘一行三会’之间的联席会议没有制度化,也没有强约束力。‘一行三会’的负责人虽然能在季度货币政策委员会上碰头,但都是讨论经济金融形势,具体的监管问题根本顾及不到。”一位资深金融业界人士如是说。
仅以最基础的信息共享为例。中国社会科学院的全先银认为,金融监管当局充分掌握金融体系与实体经济部门的相关信息,对于进行宏观审慎性监管、防范系统性风险、实现金融稳定具有重要的意义。现代金融体系的运行伴随着大量信息的产生、传递与处理,如何有效获取真实且符合监管需要的信息,尤其是涉及金融体系稳定的信息,仍然是一个难题。
2003年央行分拆、剥离监管权限后,目前金融机构常规信息报送仅对口各自监管部门,央行从金融机构获取数据、信息非常困难,从三大监管机关的监管信息共享也缺乏必要的机制保障。相应的,监管当局也称从央行获得有关金融数据有“不小的困难”。
“央行基层分支机构去找银行要一些信息数据,往往会碰一鼻子灰。”一位接近央行的人士称。作为担负金融稳定大任的中央银行,很难及时获得金融机构关键的动态信息,往往导致中央银行无法甄别单体机构风险状况,进而难以测度风险传染扩散速度和程度。
知情人士告诉《财经》记者,早先在讨论存款保险制度时,央行即与监管部门讨论过建立信息共享机制,相关部门高层也曾就此达成一致,但直到2008年9月,根据国务院有关会议的要求,才由央行牵头制定了《中国人民银行、银监会、证监会、保监会信息共享暂行办法》,初步建立了信息交流和共享制度。在实际工作中,执行仍旧不甚顺畅,信息共享的程度、深度和频率等都存在一定问题。
也正因此,这次在讨论宏观审慎监管框架构建时,央行有关人士在文章中表示,应赋予其收集具有系统重要性的金融机构、市场和工具的信息,并获得监管机构有关监管信息和检查报告的权利。
全先银认为,中国推进金融监管信息建设可以从三方面着手。
第一,完善征信体系,在为金融机构决策提供依据的同时,有助于监管当局通过违约率了解宏观经济运行情况,为审慎性监管提供支持。
第二,健全支付清算体系及其信息挖掘,汇集经济交易信息,以此反映交易活跃状况、经济景气程度和经济结构变化情况等宏观经济运行的重要侧面,为金融稳定状况的评估提供背景。
第三,加强金融监管当局内部及其与各经济部门之间的信息系统整合与共享,在可能的情况下制定明确的、有时间表的金融信息资源整合方案。■