征地制度必须直面农民长远生计

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从1999年至今，中国人民大学、美国农村发展研究所和美国密歇根州立大学共同开展了六次有关中国农民土地权利的抽样调查。调查范围集中在17个农业大省和自治区（包括黑龙江、吉林、河北、河南、山东、安徽、福建、浙江、江苏、江西、湖南、湖北、四川、云南、广西、贵州和陕西）。这17个省和自治区拥有中国农业总人口的四分之三。最新一次调查访谈于2011年夏完成，覆盖了这17个省和自治区的299个县和662个乡镇，共入户访谈了1791名农民。

征地：对农民土地权益的最大威胁

征地是目前对农民土地权益的最大威胁。调查显示，自上个世纪90年代后期以来，有43.1%的村经历了至少一次征地。从此可看出，征地的次数在最近十年里保持了一个不断攀高的趋势，最近几年更是达到了前所未有的高峰。据中国社科院的研究报告，从2003年开始计算，中国的失地农民目前达到了4000多万人，其中最主要的原因就是征地。

就补偿而言，调查显示64.7%的失地农民获得了一次性的现金补偿，有12.8%的失地农民获得了分期支付的补偿，有9.8%的失地农民得到了补偿的承诺但钱还没有到位，还有12.7%的失地农民没有得到任何补偿。

一次性现金补偿支付属于最普遍的补偿方式，调查显示补偿的平均金额为每亩18739元（2005年的调查显示为每亩10765元）。被访农民大多不知政府卖地的具体价格，但有部分农民确实知道（主要涉及营利目的为主的征地），调查显示政府卖地平均价格为每亩778000元（中位数为每亩200000元）。应该说目前这些巨大的土地增值收益都被政府占有，存在着很大的不合理性。

调查显示失地农民不满的具体原因，农民的诉求主要集中在经济方面，无论是偏低的补偿水平，还是说他们对于征地后生计的维持都表达了巨大的担心。很多被征地农民失去了他们主要的生产资料，而且也缺乏去城里打工的机会或技能，所以如何使他们的长远生计有保障将是中国征地制度改革不能回避的问题。

“农民上楼”：并非为了集约使用土地

近年来越来越多地方政府推行了各种“农民上楼”项目，其主要目的是促进城乡一体化，同时也是为了集中利用农民的宅基地、耕地，进行各种开发。

调查显示平均每六个村就有一个在经历“上楼”。72.3%始于2008年及以后。这些地方项目名称繁多，主要有新农村建设（40.3%）、农民小区或新居建设（27.0%）、城乡一体化（20.4%）、宅基地换房（11.6%）、小康示范村（4.5%）和增减挂钩（4.3%）。

上面的数据是值得警醒的。虽然地方政府在推行这些项目的时候都宣称是为了集约使用土地，提高土地利用效率；很多地方政府宣称会对村民原有的宅基地和其他集体建设用地统一组织整理复垦，实现耕地“总量不减、质量不降，占补平衡”，从而达到保护耕地的最终目的。但从调查数据上来看，这些口号基本流于形式。农民原来的宅基地仅有7.2%用于粮食生产，再加上6.5%的副业，用于农业目的的只有13.7%。工厂和商业开发一项就占了四分之一，再加上住宅楼建设，两项成为了首要的用地目的（54.8%）。

另外值得注意的是，有近五分之一的土地处于闲置之中，不仅违背了提高土地使用效率的口号，也说明了很多地方政府正在囤积土地。

工商企业包地：多有违反农民意愿

根据农业部的数据，截止到2011年上半年，全国农村土地承包经营权流转总面积达两亿亩，占承包耕地总面积的16.3%。

目前大部分的土地流转还是集中在农户之间，但工商资本近年来在农地流转中扮演了越来越活跃的角色。根据调查，目前有12.8%的村都存在着外面来的老板或者公司包地的现象。

农户把土地出租给老板或公司的平均租约时间为10年，但有21.3%签的租约为25年或更长，而且涉及的是农户的承包耕地。按照目前法律和政策，农户的耕地承包期为30年，这个30年承包期绝大多数都是从上个世纪九十年代开始计算，所以到现在这个30年承包期已经剩下不到25年。这也就是说，有21.3%的租约已经超出了农户现有的承包期限，基本可以认定是违背法律的。

土地流转后存在着许多 “非农化”“非粮化”现象。根据调查，有20.7%的情况为土地流转之后用于工厂或商业开发，还有4.7%用于住宅楼建设。这些擅自改变土地用途并开展非农建设的现象，违反了“农地农用”的土地用途管制制度，影响了耕地资源的保护。

同时，不少“土地流转”其实严重违反了自愿原则。调查在显示老板和公司是如何在村里拿地时：有11.4%的情况为干部直接说“这是上面的命令”，农民没有别的选择只能同意。还有14.0%的情况是干部给农民做思想工作或施加压力。加起来有25.4%的情况存在着明显的违背农户自愿的问题。还有41.7%的情况是干部和老板一起到农民那里做工作而达成的。可以肯定地说，其中也有相当一部分农民属于“被流转”行列。

“土地流转”从根本上来说应该属于市场行为，你情我愿才能达成交易。现实中，基层政府过度参与，甚至和老板、公司一起联手谋求利益，应该说在很大程度上侵害了农民的利益。

长期稳定的土地权利：农民投资土地的前提

世界多个国家的比较经验证明，农民是否在土地上开展中长期的投资，是其土地权利稳定性的最好指标之一。当然，农民在土地上投资的决定是由多个因素决定的，其中包括土地权利的稳定性、收入预期、融资难度、市场渠道或者其他体制或家庭的因素。但可以肯定的是，土地权利的稳定性是这些中长期投资发生的一个重要前提条件。

根据2011年的十七省和自治区调查，有77.1%的农户至少发了承包合同或者证书，另外还有22.9%的农户没有任何承包合同或证书。

除了发放的数量，这些承包合同和证书的“质量”也很重要。按照相关法律和通常的标准，一份真正符合规范的土地权利证明，应该明确指定承包期限的起始日期、相关方面的签名和盖章、足够详细准确的地块面积和位置以及边界等等。按照这个标准来判断，只有20.9%的承包合同和40.3%的证书才能算得上严格符合规范。

从多方面可以说，中国农民的土地权利还存在着相当程度的不稳定性和不安全感。调查显示，有三分之一的农户（33.2%）在其土地上开展不同程度的中长期投资（比如温室、鱼塘、养猪场、果园等）。其中的部分投资就是因为农户拥有了相对比较安全稳定的土地权利。初步数据分析显示，农民做这些投资的决定与农民是否拥有土地承包合同及证书、合同和证书的法律规范性有着强烈的正相关系。比如，土地承包证书的规范性和投资存在着明显的正向关系：拥有符合规范的承包证书的农民进行投资的可能性要比拥有不符合规范证书的农民进行投资的可能性高76.5%。（朱可亮 等）