“三江源”治理大考
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在9月16日世博会“青海周”开幕式上,两位来自玉树的孩子护送着“三江源”清澈之水,缓缓注入象征着中华大地的黄色瓶中。
这些水,分别采自海拔4800多米的玉树州治多县、曲麻莱县和杂多县,是长江、黄河和澜沧江的源头之水。“献水”仪式,象征着发自青海“三江源”的水,哺育中华大地,这一幕成为当天世博会上最令人感动的瞬间。
不过,今后发源自青海省三江源地区的水将不再免费。按照《生态补偿方案》,长江、黄河、澜沧江流经的下游省区,要缴纳“生态补偿费”。
“这是为了更好的保护三江源的生态,促进三江源地区又好又快地发展。”青海省省长骆惠宁在接受《财经国家周刊》采访时说。
“生态补偿”起步
9月中旬,青海省财政厅继续紧锣密鼓地修订《生态补偿方案》,准备再次提交财政部,此前,青海财政厅已经多次上报《生态补偿方案》。
在此之前,青海省政府也向国家发改委上报了《综合试验方案》,如果方案获批,三江源区将是全国第一个国家生态保护试验区。
“我们呼吁尽快建立全方位的生态补偿机制,它包括国家建立财政专项转移支付制度,建立初始水权分配和水权转让、上下游合作互动机制,建立通过发行公益彩票等引导社会资金投入的机制等。”在9月11日召开的青海省绿色经济高峰论坛上,骆惠宁再次指出,三江源地区为生态保护而放弃了许多开发和发展的机会,至今,这一区域经济社会发展仍十分滞后。
官方的统计数据显示,三江源区多年平均产水量506亿立方米,其中长江184亿立方米、黄河208亿立方米,澜沧江107亿立方米,分别占三条河流多年平均径流量的2%、38%和15%。
近年来,青海省将三江源作为“生态立省”的根本。2006年,青海省政府取消三江源地区的GDP考核指标,提出“只谈生态保护,不提工业化”等口号,生态保护成为三江源区地方政府最重要的政绩。
在实施国务院2005年批准的《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》和停考GDP的多重举措下,三江源生态环境的破坏得到了一定程度的遏制。官方的统计数据显示,截至2010年6月,整个三江源区累计完成工程投资32.3亿元,其中退牧还草3910万亩,人工补播873万亩,封山育林182.7万亩,防治鼠害11745万亩……
然而,《财经国家周刊》在青海省三江源地区的调查显示,现实远非统计数据那么让人欣喜,制约三江源发展的一些深层次矛盾和问题在未来相当长的时间里仍将挥之不去。
青海省社会科学院副院长孙发平告诉《财经国家周刊》,近40年来,历史上曾是水草丰美、湖泊星罗棋布、野生动物种群繁多的三江源区,近年生态环境日趋恶化。有90%的天然草地不同程度地出现退化,水土流失面积占三江源区总面积的35%左右,人口、资源、环境矛盾十分突出,不仅给当地牧民群众的生产生活带来严重影响,也影响水源涵养,严重威胁着中下游地区乃至全国的生态安全。
为了遏制三江源区生态环境的恶化趋势,三江源区实施了退牧还草、减人减畜等生态保护和建设工程,与为生态付出高额环境成本的同时,三江源区也牺牲了诸多机会成本。
“通过退耕还林还草补助、公益林补贴、限采和禁伐森林补助等方式,我们已进行了生态补偿机制的探索,但应看到,这种补偿还只是短期性、低层次、救济型的补偿,真正意义上的生态补偿机制尚未建立。”骆惠宁在会议上指出。
治理难与缺口大
“(三江源)治理的难度还是很大,关键是钱和科技支持。”青海省三江源办公室专职副主任李晓南告诉记者,最关键的缺口还是“差钱”。
以青海黑土滩治理为例。自2005年8月至2010年6月,三江源生态保护和建设工程累计完成投资32.3亿元。这其中真正从事草原治理的主要集中于黑土滩治理和沙漠化防治工程,这两项工程分别投资6640万元和2058万元,累计治理黑土滩19.6万亩,封沙育草22.41万亩。
和遭到破坏的草原面积相比,已治理的草原面积几乎可以忽略不计。青海省社科院的数据显示:三江源区黑土滩的面积已达4244万亩,占可利用草地面积的15%,而沙化面积也已达4400万亩,每年仍以7.8万亩的速度在扩大。
按照最初的规划,到今年年底三江源保护一期工程结束时,整个黑土滩治理将投入5.23亿元,治理面积522.58万亩。
“一些媒体大肆宣扬找到根治黑土滩的优质牧草,并不属实。实际上我们对大多数黑土滩都束手无策。”青海省发改委一位官员告诉《财经国家周刊》,省三江源办公室已经在三江源区设立了很多治理黑土滩的试点,成功的试点少之又少。
在黑土滩的治理之外,三江源办公室将更多的钱花在可以短期看到效果的退牧还草、退耕还草和封山育林等工程上,其中仅退牧还草工程就已经下达投资20.84亿元,其中8.27亿元用于人工补播草种。
但这项投资巨大的生态工程正酝酿着同样巨大的失败。早在2005年开始实施三江源生态保护之初,就有专家预言:人工补播的草种5年后将完全退化。
在囊谦县、玛多县等地,专家的预言正在成为现实。2000年前后,玛多县白谢牧委会补播了300亩草种,虽然精心照料,但现在已经彻底退化成黑土滩。
在扎陵湖乡一处被当地官员夸赞为“长得特别好”的补播草坪,如今也是斑驳陆离、沙石堆积。“至少有草了。”
对于整个三江源区治理来说,塔拉滩、白地沟等大面积沙化的草场更是需要投入巨资的项目。但在玉树州三江源办公室主任明嘉看来,“这点钱,根本就不敢触碰白地沟这样大的沙化治理项目。”
白地沟位于曲麻莱县秋智乡,上世纪80年代,这里发现蕴藏丰富的砂金。原青海社科院民族宗教所所长穆兴天的文章描绘了当年的淘金热:大批淘金者地毯式地把各个河床翻了个遍,表层土随着淘金筛的翻动流向江河,河床变成了的沙滩,植被遭到严重破坏,13万亩优良草场沦为寸草不生的荒地……
2007年,财政部、国土资源部联合出资进行“白地沟地质环境恢复治理项目”,但仅治理了该地临近公路的731亩沙地,其余的尾矿床仍旧寸草不生地在黄河源头。
明嘉介绍说,整个白地沟宽约1公里,长接近25公里,复坑就至少需要上亿元。但即使花再多的钱,“白地沟已经不可能再恢复当年的旧貌了。”
更让当地管理者头疼的是,虽然地方政府已经明令禁止开采金矿,但仍旧有不法之徒从各地奔向富含金矿的地区,而整个曲麻莱县4.7万平方公里,加之交通不便,缉拿盗采几乎不可能。
“怎么抓?能给我们一架直升飞机吗?”县长尕桑说。记者采访时,为了掌握盗采情况,该县国土资源局的两位局长已经下乡近一个星期。
“定价”博弈
随着三江源一期治理工程临近结束,二期工程如何上马又成了未知数。
“补偿方案通过肯定是没有问题,关键是补偿多少钱,如何补偿。”财政部一位官员告诉《财经国家周刊》,青海对于“补偿费”的研究由来已久。
2008年两会期间,国务院总理提出要建立健全生态补偿机制,当年3月9日,时任青海省省长宋秀岩做客《小崔会客》,直言“希望生态补偿机制能在三江源试点”。
仅仅4个月后,青海省就为三江源生态补偿提供了价值依据。当年7月,青海省社科院完成了《三江源区生态系统服务功能价值评估研究》课题,根据测算,整个三江源地区的生态服务功能总价值为11.55万亿元。
孙发平告诉记者,11.55万亿元由三部分构成,其中,三江源区水可提供的直接使用价值约为56711.48亿元;三江源区间接使用价值为45432.70亿元;通过CVM调查问卷计算得到三江源区生态系统服务功能每年的非使用价值总值为4530617.70万元。
孙全程参与了这一课题的研究和测算,但他对11万亿元的数据也存在不确定性。“由于受技术力量的制约,此次对三江源生态系统的评价只是初步估测,属于尝试性研究。”
“三江源到底值得多少钱,这是一个谁也说不准的数字,但可以肯定的是,这个价值(11万亿元)为三江源生态补偿机制奠定了数据基础。”参与三江源价值审查的一位中科院院士告诉《财经国家周刊》。
在青海省制定的《生态补偿方案》草案上,记者看到了一个补偿计算公式:某县补偿需求量=该县生态保护与建设方面的补偿+该县改善农牧民生产生活条件方面的补偿+该县提升基层政府基本公共服务能力方面的补偿。
按照这一公式,生态补偿机制不仅要为生态保护和建设买单,还要为提高地方政府的执政能力、改善农牧民的生产生活买单。
“我的意见是删除后两部分,补偿更多地集中在生态保护建设上,后两者可以跟随国家的民族政策走。”有参与生态补偿机制研讨的专家说,庞大的补偿金额必然会引起其它生态项目的攀比,其成功系数也会比较低,但其观点并未得到青海高层认可。
在上报财政部的《生态补偿方案》中,青海省政府罗列了财政、税收、投资、金融等七个方面的补偿或优惠政策,但并没有提及准确的补偿金额。
“如果按照省政府的概算,这一数额将会非常庞大。”青海省发改委官员表示,政府目前不敢将具体补偿金额写进报告,也是担心国务院和财政部拒绝批复,“可以先行拿到生态补偿的批复,具体补偿金额可以日后再行确定。”
“关键是现在没有准确的补偿标准。”孙发平说,目前存在两种补偿标准,一套标准是按生态保护活动产生的效益核算出补偿额,另一套标准是按生态保护活动的成本(包括直接投入成本和机会成本)核算补偿额,但两套标准的补偿金额相差较大,又难以有效衔接。
青海省已组织过多次关于补偿金额的研究课题。2009年,省发改委与省社科院经济所联合开展了“三江源国家生态保护综合试验区生态补偿方案研究”课题,课题最终拿出的方案是年补偿金额约46亿元。
而在接受《财经国家周刊》采访时,孙发平认为根据“成本―效益核算与综合协商相结合的测算方法”,三江源区生态补偿标准的总额为59.0646亿元。
但这并非最终的补偿金额。“(青海省)政府方面希望每年的补偿金额不少于三江源一期工程的总投资额。”
一位接近青海省政府的知情人士告诉《财经国家周刊》,根据国家的投资规划,整个三江源生态保护区一期工程规划总投资75亿元。
谁来补偿
2009年,清华大学国情研究中心主任胡鞍钢考察青海,在谈及三江源生态补偿机制时,胡鞍钢表示,(生态补偿机制)不应当是一个生态保护和建设资金的补偿问题,实质上是一个投资问题,即中央公共财政购买中国最稀缺的生态资本问题;而对于下游受益区,也是一个购买生态稀缺资本的问题。
胡的说法受到青海省高层赞扬,上报财政部的《生态补偿方案》就提出“以国家补偿为主,地方政府补偿为辅,社会各界积极参与”的补偿指导思想。
按照补偿指导思想,除中央财政加大财政转移支付力度、建立三江源生态环保基金、批准发行三江源环保彩票外,流域生态补偿也成为补偿机制中的一项重点要求。
在青海省一些官员看来,东江模式是最值得三江源区借鉴的。
“我们做出了足够的牺牲,难道下游的城市不该考虑一下回报的问题吗?”明嘉认为,下游的用水城市至少应该从每吨水中提取1毛钱,补贴三江源区“守着富矿过穷日子的牧民”。
实际上,青海省方面已经完成了流域补偿的相关调查。2008年,《三江源水源保护与涵养区生态补偿机制研究》课题组分赴黄河中下游的陕西、山西、河南、山东四省,就针对征收流域补偿的问题发放调查问卷450份,问卷显示,接受调查的415人愿意为保护黄河源区的生态资源付费。
但与此同时,来自地方政府和企业的质疑声音从未间断,而在调查期间,几乎所有的企业根本不接受问卷。“我们的水费中已经包含两毛钱(每吨)的水资源补偿费了,再征收流域补偿费是否合法,值得商榷。”济南钢铁集团一位官员明确反对再次征收流域补偿费,对于钢铁等用水大户来说,这将是一笔巨大的开支。
据前述接近青海省政府的官员透露,青海省政府正在大力推动该项补偿的实施,近期一系列高规格的论坛和会议也是为了推动整个生态补偿机制的顺利推进。
“你们也不应该老想着跟国家要钱,而是要努力争取自给自足。”7月25日,参加青海省退牧还草工作会议的一位老专家说。