公租房制度的现实选择与理想路径

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2010年6月，住建部等七部委联合《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(下称导意见》)。至此，广受争议的“夹心层”住房问题终于找到了一条制度层面的解决之道，而公租房制度则被一些媒体称为“上升为国家战略”。公租房如同廉租房、经适房一样，是住房保障体系的重要组成，要保证这项制度顺利推进，就必须明确政策意图，破解发展瓶颈，最终找到一条促进其健康发展的理想路径。

政策意图

如果从公租房推出的时机来看，可以说是高房价催生了公租房。最近几年来，房价不断攀升，远远超出了普通百姓的消费能力，致使中低收入人群的居住问题成了社会焦点。随着面向低收入家庭的廉租房、经适房陆续登场，中等偏下收入家庭即“夹心层”的住房问题突出显现，而高房价又将这一群体排斥在商品房市场之外。就在这一背景之下，2009年两会期间总理首次提出“积极发展公共租赁住房”，此后一些城市开始研究探索公租房制度，至2010年在政策层面有了明确的说法。

虽然高房价对“夹心层”所形成的难以承受的购房压力，是公租房产生的背景，但同时也说明了住房保障制度的不完善才是根本的问题。回顾我国住房制度改革的历程，简单而言，是从国家全管到不管再到管一部分。这“一部分”应该是不能“自住其力”的中低收入人群，其中包括公租房所面对的中等偏下收入群体。所以，从某种意义上来讲，当下推出的公租房政策有“补课”的性质。住房保障制度是一国健全的住房政策中不可或缺的。

因此，公租房虽出现于房价畸高的市场背景之下，但它绝不是高房价的衍生品，也并不能解决高房价问题。从公租房推出的政策意图分析，以下两点应予明确。

其一，不要对公租房降低房价寄望过多。公租房之所以被社会广泛关注，一个很重要的原因是，人们希望通过公租房来降低房价。实际上，公租房只是剥离和细分了居住需求，并不会对房价产生直接的、实质性的影响。另外，高房价产生的原因错综复杂，也不是单靠一个公租房政策就能解决的。

其二，公租房应担当明确的职能。公共租赁住房是指投资者(政府、企业或社会非盈利机构等)持有房源，以低于市场租金的方式租给特定人群的一种保障性住房。从这一定义可以看出，公租房应具备以下特征：政府的干预性；需求对象的限制性；非盈利性；租赁价格的优惠性；退出的灵活性。而最需强调的一点是公租房只有居住权，不能交易，只能出租给特定人群。

发展瓶颈

从一些城市公租房制度的推进过程中，我们可以看到，这项惠及“夹心层”的保障政策虽然有良好的政策意图，但也存在亟待破解的诸多瓶颈。

首先是土地问题。对于公租房建设来说，首先需要解决的是土地问题。作为地方政府，一是有没有可以建设公租房的土地，二是愿不愿意用这些土地建设公租房。重庆和杭州的经验可资借鉴，这两个城市都有大量的政府储备用地，因此，可以大手笔地规划公租房建设。与公租房用地相关的另一个问题是“土地财政”。地方政府如果过度依赖土地财政，自然不会大张旗鼓推进公租房建设。重庆市则突破了一般城市的土地财政模式，通过“第三财政”，即强大的国资增值，使政府的公共建设并不依赖于短期的土地财政。因此，重庆市用于公租房建设的土地储备才会如此充裕。

其次是资金问题，对于公租房的建设资金，《指导意见》提出各地要通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，加大对公租房建设和运营的投入，中央则以适当方式给予资金补助，目前，上海、重庆、广州等城市都在积极拓展公租房建设资金来源渠道。能不能有持续稳定的多渠道资金来源，是制约公租房建设的关键因素。因此，在政府主导的前提下，公租房建设资金应尽可能更多地考虑民间资本的进入以及多种形式的资金筹集渠道。

最后是观念问题。公租房的推出是为了满足多层次的住房需要，而住房消费观念的转变非常重要。当前，应有效引导住房消费理念由买向租转变，建立阶梯消费观念：刚毕业的大学生、工作不久的新白领、进城务工的农民等中等偏下收入群体，在职业生涯初期可先租公租房，以后收入增长了再买产权房。理性住房消费观念的形成也需要假以时日。

理想路径

国务院副总理强调，发展公共租赁住房可以增加住房有效供给，优化住房结构，引导居民合理住房消费，不仅有利于遏制部分城市房价过快上涨，而且有利于调节收入分配、促进人才和劳动力有序流动、推进新型城镇化进程，体现了转变发展方式、调整经济结构的要求。公租房从政府层面被赋予了如此多的职能，在发展中又面临诸多障碍，如何使这一新的住房保障方式走上理想路径，就成为必须面对的课题。

一是要有一套健全的制度设计确保公租房的可持续发展。从国外情况来看，公租房运行多年后，也会出现运营效率低、维修跟不上，甚至是公租房成为贫民窟引发社会矛盾等负面情况。这些问题都需要我国在推进的过程中加以防范，真正将这一惠及成千上万家庭的住房政策不打折扣地落到实处。因此，在公租房的运作过程中，准入退出要有严格科学的界定标准，运营管理要有科学规范的制度约束，规划建设更要有适当合理的标准。

二是要因地制宜，科学规划，稳步推进。我国区域间发展不平衡，地方财力悬殊，不能搞一刀切，要量力而行，要考虑到各地的实际情况施行差异化政策。公租房建设计划要因地制宜，不能盲目定指标，而且公租房也并非依靠单一的新建模式，可采用多种房源筹集渠道。公租房建设是一项长期工程，要逐渐从较低水平发展到较高水平，逐步从只能满足少部分人的需求到满足大部分人的需求，不可急于求成。

三是要厘清市场和保障的边界。有一种观点认为，保障与市场可以截然分开，政府只要努力做好住房保障，解决了低收入家庭的住房问题，就可以对房价坐视不管了，事实上，保障与市场虽应各司其职，但必须相辅相成，才能构建一个健全的住房市场。公租房所面对的中等偏下收入家庭，在租住公租房一定年限后如果有能力自己买房，就应退出公租房转而进入市场买房。只有这样才能使有限的公共资源得以最优利用。因此，要使公租房制度得以顺利推进，应从制度层面和行业发展角度，逐步形成健全的市场格局，市场和保障既要分清边界，又要互为补充。

当然，公租房制度的建立和完善，最关键的还是地方政府要担当起规划、建设和管理的职责，使这项惠民政策得以长期健康发展。