构建垃圾处理政府与社会共治模式
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我国许多城市的垃圾处理形势异常严峻，垃圾产量与存量逐年增大，而垃圾处理设施建设处处受阻，以资源回收利用为核心的垃圾分类处理体系难以形成，政府与社会两股推力难以形成合力，垃圾与垃圾处理的邻避效应日益凸显，垃圾处理长期成为社会关注的焦点，不仅需要解决每日产生的大量垃圾的消纳难题，还需要解决被堆积如山的存量垃圾占用的土地恢复与开发利用难题。广州市2011年产垃圾468万吨，存量垃圾约3400万吨，占地1700亩。全国年产垃圾更是接近2亿吨，存量垃圾高达60亿吨，占地多达30余万亩，垃圾处理成为社会管理的主要内容，备受政府关注。当前，重中之重是要以垃圾处理设施建设为抓手，解决“垃圾围城”困局，同时也要着手优化垃圾处理体系，变垃圾处理的邻避效应为迎臂效应，解决垃圾处理的可持续发展问题，关键是协调解决好政府与社会的关系。
一、现状：垃圾处理过程中政府与社会的矛盾
在自上而下的政府统筹安排下，垃圾处理服务产品的生产、分配、消费相分离，垃圾处理企业只提供垃圾处理的作业服务；政府购买、分配垃圾处理的作业服务并提供指导、宣传教育和处理公众诉求等；公众在享受垃圾处理服务的同时却无节制地排放垃圾。企业和公众都只面向政府。这种行政安排的直接后果是企业与公众分裂，而且，因企业的私益诉求与公众的公益诉求存在矛盾，容易导致政府与社会之间发生矛盾。而这种矛盾又往往会被不健全的制度设计进一步激化，甚至演变成某种对立，使垃圾处理从一个社会参与的作业管理问题上升为一个管理社会参与的社会管理问题。激化矛盾的制度主要有：政府直接向公众收取垃圾费，不明晰的服务成本回收机制和生态补偿机制。政府收取垃圾费使公众误认为政府乱立名目收取行政事业费而推卸向公众提供公益的责任；不明晰的服务成本回收机制让企业不能预见收益，心生疑虑；不明晰的生态补偿机制让垃圾处理设施所在地产生自己是政策受害者的悲情。这些因素都会在政府不能提供广泛、公正、优质的垃圾处理服务时激化政府与社会的矛盾。
政府与社会的矛盾源于政府介入过度、企业自利倾向膨胀和社会自治能力羸弱。政府介入是把双刃剑，一方面需要政府动用行政、经济和科技手段，引导和主导垃圾处理产业化和产业发展，另一方面政府介入又可能阻碍政府与社会的良性互动。因此，政府介入应把握好“度”，过度介入会产生政府决策失误、权力寻租、社会自治能力下降等弊端，破坏业已存在且运行正常的社会关系而不能提供替代品，导致社会乱象。企业在政府要求满足公众的公益诉求压力下，会优先满足自利，如：在清扫保洁市场，企业降低劳动定额标准，克扣工人工资和减少工人数量；在垃圾处理设施建设中，降低建设标准或消极怠工，看钱办事等。这些敷衍、自保行为在监管缺失的环境下肆意放纵，不仅极大地损害了企业的诚信，也连带损害了政府的诚信。公众在社会自治组织与集体契约不健全条件下，自治能力羸弱，一是公众的配合程度低，这一点突出表现在缴纳垃圾费和开展垃圾分类等源头预处理等方面（垃圾费和垃圾分类等预处理长期被忽视，近年来政府才强力介入）；二是公众难以找到自身利益的代言人，其诉求甚至被少数精英利用，成为引发社会矛盾的导火索，导致社会分化，这一点突出表现在垃圾处理设施建设与营运方面。如此种种，久而久之，势必导致政府、企业、公众相互失去信任，政府与社会之间产生矛盾。
当前，垃圾处理产业化尚处于新思维、新技术、新产品和实业体的导入阶段，需要政府介入，构建新的垃圾治理模式。那么，需要思考的是，在“强政府，弱社会”的现实环境下，政府应构建怎样的垃圾治理模式及采取什么方式、路线与措施介入垃圾处理推行机制，以化解与社会的矛盾，实现垃圾处理可持续发展问题。
共治是互动的，政府与社会合理分工和良性互动，既发挥政府强大的宏观调节能力，又充分发挥社会自治能力（需要说明的是，政府应扶持垃圾分类等预处理，实现社区自治，但这种自治也是在政府统筹安排下的有限自治。政府要做到统筹协调、资源共享、优势互补、互相监督、互利双赢，增进社会和谐，保证垃圾处理在法治化、社会化、产业化状态下可持续发展。
政府应树立“社会本位，服务至上”观念，搭建政府服务与社会参与交互平台，将社会“接得住、管得好”的事逐步地交给社会，把工作重点放在倡导、规划、指导、协调、调节、监督、采购分配服务和参与应急设施与战略设施的管理上。
同时，社会应顾全大局、因地制宜、集体选择和自主组织，做到“接得住、管得好”，充分体现公开、公平和公正。社会应真正参与，不仅应成为垃圾处理的作业主体，自觉遵守、监督与完善垃圾处理的法治、监督监测、技术服务和宣传教育等支撑体系，还应使社会组织和企业（尤其是社区组织、非营利性社会企业）成为垃圾减量、分类回收、资源利用及技术服务等作业的组织者。
法治是政府与社会共治的保障。政府、社会组织和公众（包括自然人和法人）需要遵守法制、集体契约和个人操守三个层面的约束，按章办事，体现统筹规划、统一监督管理原则、减量化、无害化、资源化和产业化原则、污染者依法负责原则和依法惩罚污染环境的犯罪行为、防止以罚代刑原则，落实公众参与制度、经营许可证制度、环境影响评价和“三同时”制度、资源环境保护与环境卫生标准制度及行政强制与经济激励制度，才能协调解决公益与私益、公正与效率、发展与保护等矛盾。
社会化要求垃圾处理尊重与回归“社会本位”，一是体现垃圾处理必须服务于社会发展，二是通过企业化、市场化、专业化等途径发挥社会力量的作用，将垃圾处理由政府统管的公益事业转变成社会生产过程，并成为具备专业化社会分工的产业。垃圾处理社会化过程涉及城市建设、资源环境、政府体制改革和市场经济等诸多方面，包括政府与社会在资源环境开发利用方面的权利与义务，政府与社会对城市公益事业的责任与义务，政府、社会组织与公众的产业化职责职能，垃圾处理及垃圾处理上游与下游产业之间及各产业内部责、权、利的分配，产业化投融资与经营管理利益分配的界定等等，此类问题都需要在实践中妥善解决。
产业化就是要求垃圾处理成为一个可持续发展的产业，它以市场为导向，找到一种有效方案，聚合相关主体，发展垃圾处理的战略、核心竞争力、产业链与产业组织方式，生产或提供物质资源、能量资源、环境容量及垃圾处理服务等，创造与分享利润。产业化尊重市场导向，重视市场的调节作用，也重视政府、社会组织的调节作用，充分发挥私有企业、国有企业及非营利性社会企业的作用，促进政府、社会组织和公众的多元融合，共同开展垃圾源头减量、分类收集与运输、利用和处置活动，促进垃圾处理装备与技术进步，完善垃圾处理服务，实现法治化基础上的垃圾处理“投融资主体多元化，建设营运企业化，管理专业化”。
三、路线：培育社会自治能力
基于“强政府，弱社会”还将延续一段时期的前提认识，为达到政府与社会共治模式，必由之路是垃圾处理行业应在政府主导下逐步提升社会自治能力，从而促进垃圾处理法治化、社会化、产业化。行政主导下社会自治能力增强的过程是一个政府与社会相互作用的动态过程，伴随社会自治能力的不断提升，垃圾处理法治化、社会化、产业化程度会不断提高，这不仅会对社会自治能力提出更高要求，也会对政府的行政能力提出更高要求，促使政府做出相应的动态调整，以保证政府介入与社会发展协同推进，形成政府与社会相互作用的良性循环，如此反复，政府行政能力和社会自治能力不断提升直至匹配，形成政府与社会共治态势。
要提升社会自治能力，上级政府应做好顶层设计，制定完善的各级政府之间及政府与社会之间协同参与的推行机制，使政府、基层组织和公众乐于增强社会自治能力。因历史原因，垃圾处理多由市级统筹协调，无论谁排放多少垃圾，市级政府都要及时处理，区级以下政府和基层组织没有推动垃圾处理工作的压力和激励，这是顶层设计必须打破的惯例，让下级政府和基层组织直接参与垃圾管理，一是进一步明确垃圾处理“属地管理，区级负责，市级统筹”原则，要求产地有地出地，无地出钱，自己解决自己排放垃圾的出路问题，报市级政府审批；二是完善经济调节平台，尤其应出台惩罚性区域垃圾收费政策，调动产地建设垃圾处理设施的积极性，调动公众参与垃圾减量和分类回收的积极性，推动垃圾处理跨域合作；三是完善考核考评体系，出台以垃圾处理综合服务效果为指标的考评体系，把物质回收、能量回收、垃圾处理作业服务、公众公益诉求处理服务、技术服务、宣传教育（绩效）等纳入考评体系，激励下级政府增强社会自治能力。
各级政府要为社会组织发展提供平台和空间。一是推动培育社会组织发展，鼓励社会组织承担部分垃圾处理引导、指导、监督、技术服务、宣传教育等任务，使其成为政府与公众之间沟通的桥梁；二是鼓励社会组织创建非营利性社会企业参与公益性较强的垃圾处理环节，起到力量补充作用。
四、措施：提高社会参与度
（一）开发和开放垃圾处理服务市场，理清政府和社会的关系
开发和开放面向生活垃圾排放者的生活垃圾分类收集企业——废弃物排放者服务市场，让分类收集企业承担垃圾分类收集的作业（包括清扫保洁、收集、回收、一次转运）、垃圾分类指导与监督、垃圾费收缴等任务，改变目前由小区物管负责组织的分类收集队伍小且管理不规范的局面，由社区居委（村委）组织管理全社区垃圾分类收集的社会企业，政府督促居委（村委），居委（村委）督促物管与企业，物管督促居民按有关规定做好垃圾分类收集与垃圾费收缴等工作。
将目前面向政府的生活垃圾焚烧发电与填埋处置市场改造成面向企业的企业——企业服务市场，将货币性财政补贴由直接注入生活垃圾焚烧、填埋等末端处理环节前移至在压缩站（或中转站）向运输企业注入，增加运输企业视垃圾质量决定垃圾流向并收取或支付垃圾处理费的业务，让运输企业直接与上游的分类收集企业及下游的处理处置企业建立业务往来，政府制定经济标准（包括企业对企业的垃圾费的允许波动范围）、核算经济补贴金额及监督市场秩序。
（二）允许多种投融资模式竞争共存，向社会提供垃圾处理综合服务
改变目前的以及时清运、消纳生活垃圾为目的的单一生活垃圾处理服务模式，建立起融源头管理、收运、资源回收利用和生活垃圾处置于一体的、向社会提供物质资源、能量资源、环境容量和垃圾处理作业服务、公众诉求处理服务及技术服务等综合产品的垃圾处理综合服务模式。
以服务效果为交付标的物，通过招投标等公平竞争方式吸收社会力量参与垃圾处理，逐步形成政府投资企业营运模式、政府征地BOT模式（私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的投资方式，包括建设、经营、移交三个过程）、PPP模式（公私合作关系）和企业自筹土地、资金、技术等生产要素的完全市场化模式共存的竞争局面。
（三）完善经济调节平台
完善企业服务成本回收机制，建立并完善垃圾及其衍生品（包括再生资源、垃圾排放权和垃圾处理能力等）的资源交易机制，完善生态补偿机制，让社会力量参与获得的回报变得可预见、稳定且强度足够。当务之急是，结合目前执行的公众垃圾费缴纳标准和垃圾处理投资与回报，尽快制定一揽子货币性财政补贴核算办法。
（四）落实惠民措施
做足、做好公众工作，提高公众认识，让设施周边居民享受一些免费服务和经济补偿；同时，提高设施的建设营运标准，把设施建成社区开放中心，真正做到社会效益、环境效益、经济效益相统一。