NGO小额信贷机构转型是否导致目标偏移?
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[摘 要]从所有权结构和治理结构、资金来源、提供的服务、客户覆度四方面的改善状况对宁夏惠民小额贷款公司进行研究，探讨其是否存在目标偏移的情况。总体来说，转型后四方面都有所改善，客户覆盖深度值虽有所上移但基本保持在一个低水平上，目标偏移的情况并未出现。
[中图分类号]F832. 43 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2013）04-0083-06
一、问题的提出
NGO作为小额信贷的先锋和开拓者，在促进小额信贷的发展方面发挥了重要作用。中国的小额信贷历史也起源于NGO。然而随着NGO小额信贷机构的发展，越来越多的问题开始显现，其中治理结构和机构的可持续发展问题尤其引人注目。基于实现治理结构的完善和机构的可持续发展目的，20世纪80年代末期开始，国际小额信贷领域出现商业化及转型浪潮，在这个浪潮下，越来越多的NGO小额信贷机构转型成为正规小额信贷机构（regulated microfinance institution，简称为RFI）。1992年，玻利维亚的阳光银行（BancoSol）成为第一家由NGO转型而来的正规金融机构。
对于NGO小额信贷的转型，有肯定也有质疑。赞成的人认为这解决了NGO组织形式、产权不明晰等带来的制约，利于机构的可持续发展，从而能够更加有效地服务弱势群体；质疑者则认为，基于财务可持续、股东盈利目标的要求，转型后的机构会在盈利的驱使下将目标客户瞄准较高收入的人群，从而偏离转型的初衷，出现目标偏移问题。那么NGO转型成为正规小额信贷机构后是否出现目标偏移的情况呢？本文拟通过分析宁夏惠民小额贷款公司所有权结构和治理结构、资金来源、提供的服务、客户覆盖的广度和深度等四个方面来阐释，以期求的合理的解答。
二、NGO转型与目标偏移的分析
在回答NGO转型后是否会出现目标偏移这一问题之前，有必要先思考以下几个问题：一是NGO小额信贷转型的目的是什么？二是目标偏移是如何定义的？三是衡量目标偏移的标准是什么？Fernando（2004）认为转型是一个NGO或者一群NGO组织通过转换其全部或者部分贷款余额从而建立一个正规金融机构。关于转型的目标，学者们从不同角度进行了阐述，但主要强调两个方面，一是为更多的穷人提供金融服务，即更好地履行社会使命；二是降低机构对捐赠资金的依赖（Campion，White，2001），即实现财务的可持续。但值得注意的是，第一方面是转型的最终目标，第二方面则是中介目标，附属于最终目标。转型是为了给更多的穷人提供金融服务，但这必须以机构的财务可持续为前提，减少对捐赠资金的依赖。但是NGO的组织形式、产权制度的限制又使得机构的财务可持续难以实现，进而使得其社会使命的履行效果大打折扣。要达到最终目标，则需要通过转型成为正规金融机构，实现财务的可持续，在这个基础上最终达到为更多穷人提供金融服务的目的。
上述两个目标也是MFI需要平衡的两个方面，对于能否MFI平衡这两个方面，现有研究出现了截然相反的观点。“目标偏移（mission drift）”这个词也随之出现。Woller（2002）对目标偏移的定义为：转型后的小额信贷机构不再强调其社会使命，而是追求财务收入。
学界关于目标偏移的讨论十分激烈，但其衡量标准却未统一。通常来说，平均贷款额度是衡量小额信贷机构的穷人覆盖程度时最常用的一个指标（Roy Mersland，2010）。可是以贷款额度作为唯一的衡量标准明显存在缺陷，随着经济的发展和收入的提高，最穷的客户所需要的贷款额度也会提高。同时，CGAP（2004a，p.1）也认为小额信贷的目标客户不应该是最贫穷的人，而应该是那些被传统金融机构排斥而又能通过小额信贷提高自己收入、创造价值的穷人。王薇（2010）还指出，目标合理上移已成为小额信贷的发展趋势，并且也是小额信贷组织实现可持续发展的重要基础。
关于目标偏移的情况出现与否，学者们也提出了各自的见解。Woller（2007）认为由于面临可持续发展的压力，MFI会将其目标由传统的、风险较大、营利较低的客户转变为营利能力更高的客户。Woller进一步指出，单纯的捐赠越来越少，私人投资逐步成为一种趋势，小额信贷机构很可能出现目标偏移。Copestake （2007）提出了相似的观点，他认为，小额信贷机构的商业化使得营利占据主导地位，与此同时扶贫和其他发展目标又会带来巨大花费，在这种情况下，目标偏移极易出现。另一些学者则认为目标偏移问题并未那么严重。Nimal A. Fernando （2004）对39家MFI进行研究后发现，大多数MFI都取得了积极的成果，这些机构找到了新的股东，获得更多的权益资本，改善了管理水平，提高了可持续的能力并且扩大了贫困客户的覆盖面，而且大多数的MFI并没有出现目标偏移的现象。
三、宁夏惠民小额贷款公司发展历程
盐池小额信贷项目始于1996年，是在爱德基金会资助的“盐池县爱德治沙与社区综合发展项目”的基础上，参照孟加拉乡村银行（GB模式）模式，结合盐池县的实际和当地农户的信贷需求而设计的。为便于项目管理，于2000年在盐池县民政局注册成立了一家专门的社团机构——盐池县妇女发展协会（盐池县小额信贷服务中心）。2007年以来，在自治区金融办的支持和协调下，通过国家开发银行宁夏分行的政策性贷款支持，机构得到了快速发展，并于2008年底改制成为全国公益性小额信贷机构中第一家获批的、公益资本控股的信贷机构——宁夏惠民小额贷款公司。
四、宁夏惠民小额贷款公司目标实现状况分析
（一）所有权结构和治理结构
所有权问题是制约NGO小额信贷机构发展的主要因素之一。NGO小额信贷机构的所有权不明晰在国际上是一种普遍现象。在我国，造成这一现象的原因是国家、地方政府和小额信贷操作机构这三者争夺NGO小贷机构的所有权。所有权不明晰使得机构责任不明确，进而影响小额信贷机构的扩展和筹资，不利于未来小额信贷的商业化和资产处置。
世界范围内，治理结构的落后是NGO小额信贷机构的通病，由此带来的不良后果也是讨论的焦点。尤其是随着小额信贷规模的不断扩大，治理结构与规模扩大之间的矛盾就越来越突出，致使有的项目失败或萎缩，更谈不上可持续发展。我国的NGO小额信贷机构的组织结构主要分为两类，一类是项目办公室模式，另一类是社团组织模式。相比较项目办公室，社团组织在独立性和自上有了明显提升，但是社团组织主要是一种过渡形式，从政府机构走向完全独立的小额信贷机构的过渡，这种组织形式并没有从根本上摆脱政府对小额信贷机构的影响，政府在员工任免、信贷资金的使用上仍然有很多的影响力，不利于机构独立决策（李秀丽，2010）。
1. 转型后，惠民公司的所有权结构明晰，资本来源也多样化
惠民公司的总出资金额为1，678万元，其中来自三个社团组织的总资本为828万元，占49.34%，而来自商业渠道的资本为620万元，占36.95%，员工持股占13.71%（见表1）。相比较转型前，资本来源多样化。
2. 转型以后，所有者权益得到迅速增长，利润值也有大幅提高
在盐池县妇女发展协会成立之初，机构的所有者权益甚至是负数，最高峰也仅为2006年末的297.75万元。而在改制后的2009年末，所有者权益就达到了1，510.91万元，是改制前最高峰的5倍还多；2010年末更是增加到了3，169.15万元，不到一年时间就增加了1倍，2011年则是3，267.65万元。2009年末所有者权益的增加在很大程度上是新增资本所致（见表2），但2010年所有者权益的变化足以说明惠民公司的盈利能力大大增强。事实上其利润的变化能清楚的证实这一点（见表2），转型前机构有5年的时间都没有任何利润（利润值≦0），有3年的利润值徘徊于2.5万元上下，唯一在2003年出现了10.63万元的利润值。尽管转型后的第一年即2009年几乎没有利润（仅为356.92元），但是紧接着的2010年就实现了132.53万元的利润，2011年的利润值则稳步上涨到172.62万元（见表2）。
3.转型后，惠民公司的治理结构趋于科学、合理，创建了一个良好的员工激励机制
公司组织架构主要由股东大会、董事会、监事会和经营团队构成。股东大会是宁夏惠民小额信贷有限公司的最高决策机构，所有拥有公司股份的股东均可参加，对公司的重大事项进行决策。董事会共有7名成员，分别为公司董事长、盐池小额信贷服务中心主任、爱德基金会董事、企业董事3人和一名独立董事（为自治区扶贫办退休干部）。惠民小额贷款公司的监事会共有3名成员。小额信贷业务的具体工作由经营团队执行，经营团队由信贷主任、推广员和协调员构成。
同时新的组织机构也创建了一个良好的员工激励机制。工作积极性是小额信贷机构风险控制、运作效率的重要方面。转型后，惠民公司采取吸收职工入股的方式将职工与机构的发展紧密联系，这不仅有效地激励了职工，同时还充足了机构资本金。公司的快速发展也使职工看到了公司以后的发展前景，增强了机构的凝聚力。
（二）资金来源
《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发（2008）23号） 于2008年5月4日，指导意见中明确规定小额贷款公司的资金来源为以下三个渠道：股东缴纳的资本金，获得的捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。
在严格的监管之下，小额贷款公司还不能通过国内上市这条渠道来筹集资金。但国际上小额信贷机构已不乏通过上市进行融资的先例。墨西哥小额信贷机构Banco Compartamos就于2007年首开小额信贷机构IPO先河。我国一些小额贷款公司也积极尝试海外上市来解决资金问题。截止到2011年6月，已有4家小额贷款公司在香港上市。除了上市发行股票外，发行债券也是新的尝试。例如 Financiera Compartamos在墨西哥政府的许可下，分别在2002年和2003年通过发行债券融资1，500万美元和445万美元。
1. 转型后，资金来源的渠道明显拓宽，对捐赠资金的依赖降低
惠民公司资金来源有：一是自有资金；二是国家开发银行贷款；三是宁夏农业综合投资有限责任公司①贷款；四是宜信投资咨询（北京）有限公司的贷款。其中自有资金为2，000万元，来自国家开发银行的贷款有4，100万元，来自宁夏农业综合投资有限责任公司的贷款为1，200万元。国家开发银行的委托贷款是指国开行将资金划入惠民公司公司的专门账户，然后由公司发放给农户；国开行与农户签订贷款合同，收取5.56%的利息，同时公司和农户签订合同，收取剩余利息。宁夏农业综合投资有限责任公司协定提供贷款1，200万元，但实际到位700万元，贷款利率为5.31%。2011年，惠民公司从宜信投资咨询（北京）有限公司融入了1，600万元的资金，利率为9.0%。
2. 资金来源的商业化程度低，还需依靠政策倾斜，但未来发展空间巨大
按照Fernando（2004）的分类，转型后的小额信贷机构资金来源主要有两种，一种是来自商业渠道的，另一种是半商业渠道的。通过上市和发行债券融入资金属于商业渠道的融资，通过向金融机构融入资金的方式则归属于半商业渠道。按照这种分类，惠民公司的资金来源在很大程度上都依靠政策性的贷款，只能说有部分半商业化渠道的资金，商业化就几乎谈不上了。但要知道Fernando所考察的机构主要针对拉美地区和小额信贷发展较快的一些亚洲国家。众所周知，孟加拉是小额信贷的发源地，而拉美地区则被视为小额信贷商业化发展程度最高的区域。而且就是在拉美地区，在小额信贷商业化发展的初期也得到了当地政府政策上的倾斜。惠民公司作为中国第一家完成NGO转型的小额贷款公司，许多工作还处于探索状态，也需要政府在政策上的扶持和引导，虽然商业化的程度很低，但未来发展的空间巨大。
（三）提供的服务
除了提供小额贷款服务以外，惠民公司还通过提供技术培训、文娱、扫盲理财、农资购销、妇幼保健等非金融服务，提高了客户的能力，从而实现增收。
尽管惠民公司无法向客户提供存款服务，但却提供了一系列的非金融服务。盐池妇女发展协会设计的基本理念是：贷给客户一笔资金固然重要，而提升贷款者的能力更重要。公司在秉承这一理念的前提下，制定了一个长期的活动方案，内容涉及科技文化学习、娱乐、技能、文艺表演等方面。并且在县、乡、村各个层面进行竞赛和选拔，每年均要在县城举办一次大型的农民系列文化活动。为了保证各项活动的开展，公司以每个村组为单位建立活动室，提供报刊、书籍、桌凳以及娱乐等设施，为农户每月一次的村组例会提供场所。活动极大地丰富了农村文化生活，提高了客户的能力，2005年以来，有15名妇女先后获了“全球微型创业奖”，1名妇女获得了全球社会影响特别奖。
惠民公司更是通过提供系列化服务，直接增加农户收入。推广员将自己掌握的知识和信息直接传递给每个客户，他们利用村组例会、走访客户，解决客户的一般问题。公司每月定期召开月度例会，进行月度评估、需求征集、安排下月工作；公司的技术小组将根据客户的需求，组织一些集中的、系统的技术培训和服务。同时，在有条件的村子，公司支持成立便民农资合作社或者专业协会，增加服务的广度和深度。上述服务提高了客户经营项目的成功率，增加了客户的收入。
（四）客户的覆盖广度和深度
客户覆盖广度的增加和覆盖深度的基本稳定是转型的最终目标。Yaron在1992年指出客户的覆盖面是衡量微型金融机构服务能力的一个重要指标，该指标包括广度和深度两个方面。客户覆盖的广度指微型金融机构提供的服务能够覆盖的客户数量。我们用有效客户的数量来表示，并同时参考年末贷款余额的变化。
覆盖深度通常采用人均贷款余额与人均GNP的比值来衡量② 。该比值越小，表示覆盖深度越深，反之，表明其瞄准客户并非最贫困人口。其基本假设为：贷款的规模越小，其客户的贫困程度越严重。小额信贷对目标客户的覆盖深度也称贫困程度，体现了其社会价值。覆盖对象越贫困，说明其社会意义越明显（刁莉，黄孝武，程承坪，2009）（见表3）。但值得注意的是，即使是NGO小额信贷机构，其客户覆盖深度值也不可能趋于零。在财务可持续的要求下，RFI的覆盖深度相比转型前处于基本稳定，或者说出现了小幅度上移，都应该视为该目标的实现。
1. 转型后，惠民公司的客户覆盖广度显著增加
从表3可以看到，转型后的第一年，惠民公司的有效客户数就已经超过5，000户，达到5，687户，比2008年增长34.00%；2010年底，有效客户数为6，736户，比2009年增长18.45%；2011年，有效客户数保持稳步增长，年底该数量为7，686户，同比增长14.10%，相比2008年增长81.10%。在贷款余额方面，2008年底仅为1，496.8万元，2009年底则达到了3，815.3万元，增加了154.90%；2010年底更是达到了7，057.64万元，同比增长84.98%；2011年尽管增长幅度有所放缓，但年底贷款余额也逼近万亿元大关，达到9，534.30亿元，同比增长35.09%，同时也是2008年的6.37倍。惠民公司客户覆盖的广度明显加强。
2. 转型后，惠民公司的客户覆盖深度值确有上升，但总体来说还是保持在一个低水平上
同样我们也可以从表3中看到该公司贷款服务覆盖深度的变化。在转型之前，除了2002年覆盖深度达到0.38以外，其余基本上在0.20左右浮动，最高的是2003年的0.23，最低的则是2005年的0.17。完成转型的当年，覆盖深度为0.20，2009年、2010年及2011年分别为0.31、0.40、0.38。与此相类似的情况是位于尼泊尔的Nirdhan Utthan Bank。这家机构于1999年完成转型，Fernando（2004）对其转型后紧接着的1999年～2002年的覆盖深度进行了计算，分别为0.27、0.26、0.31、0.36。他指出，Nirdhan Utthan Bank能保持在0.36以下这样一个低覆盖深度值是值得肯定的，这是一个转型后在客户覆盖深度方面表现出积极影响的例子。从这个标准来看的话，尽管惠民公司覆盖深度的数值有所增加，但还是处在一个低水平上，惠民公司的主要客户还是低收入的群体。
五、简要研究结论
综上所述，完成转型后的惠民公司有以下特征：
一是所有权结构明晰，治理结构也趋于科学、合理，为公司的后续发展奠定了基础。所有权明晰使得权责利的归属问题迎刃而解，也从根本上解决了所有者缺位的现象。治理结构的改善不仅有利于决策的实施，同时也创建了良好的员工激励机制。但要说明的是，公司7名董事中有3名有政府背景，公司的决策难免受到政府的干预。
二是资金来源的渠道增加，在很大程度上缓解了公司的融资难题。公司不再完全依赖捐赠，自主性得到极大提高。虽然这些资金来源多具有政策倾斜性，离实现资金来源的商业化还有差距，但是在转型后的初期带有政策倾斜的资金对于公司的长远发展是有利的。
三是提供的非金融服务大大改善了当地农户的生活。惠民公司提供的贷款服务解决了农户燃眉之急，但是其提供的非金融服务如技术培训、文娱、扫盲理财、农资购销、妇幼保健不仅仅利于农户的增收，还提高了他们的生活质量。
四是客户覆盖的广度显著增加，使更多的被传统金融机构排斥的客户能够享受到小额信贷服务，从而提高收入，创造价值，这个目标的实现情况是非常值得肯定的。在客户覆盖深度方面，确实出现了覆盖深度值上升的情况，但是上升的幅度很小，基本稳定在一个低水平上。在财务可持续的要求下，这样的上升幅度是可以接受的。总的来说惠民公司基本实现了转型目标，并未出现目标偏移的现象。
[注 释]
① 宁夏农业综合投资有限责任公司于2009年11月成立，国有独资公司，是宁夏自治区为加快搭建三农投融资平台的探索。
② 本文中，用人均贷款余额/人均GDP来近似表示覆盖深度。
③ 通常每户居民中只有一人借款，故这里人均贷款余额用年末贷款余额/有效客户数来表示。
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