政府在儿童早期教育中应有何作为

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早期教育、学期教育、幼儿教育是三个经常混用的概念，从广义上说，三者基本可以通用，都大体是指从儿童出生到上小学前的教育（中国为0～6岁，北美为0～8岁），狭义上说，学期教育与幼儿教育基本同义，特指3～6岁的儿童教育及幼儿园教育，早期教育特指0～3岁的儿童教育，本文将讨论的是早期教育中的狭义概念。

一 早期教育是具有广泛正外部性的准公共物品

1.早期教育为各类教育打好了基础

作为个体接受教育的发端，早期教育对整个教育事业尤其是基础教育的发展具有重要的作用与影响。中国教育部和联合国儿童基金会历时五年的一项联合研究证明，早期教育能让儿童的小学教育有一个良好的开端，明显提高他们小学、中学时的学习成绩和智力，减少义务教育阶段的学业失败。联合国教科文组织在《教育：财富蕴藏其中》的报告中明确指出，“受过幼儿教育的孩子与没有受过这一教育的孩子相比，往往更能顺利入学，过早辍学的可能性也少得多”；“早期教育的不足或缺乏这种教育，均可严重地影响终身教育的顺利进行”。

2.早期教育能促进家庭幸福

众多事实表明，孩子能否健康成长和发展是决定家庭生活是否和谐幸福的一个关键因素。一方面，独生子女问题使得早期教育更显迫切。中国有众多独生子女，他们是独生子女，是父母唯一的希望，他们绝不能失败，包括他们的教育都不能失败。但这些独生子女没有兄弟姐妹，非常孤独，加上高楼住宅里隔壁邻居来往不方便，独生子女从小缺少玩伴，这意味着他们缺乏交往的技巧。另一方面，中国年轻的父母大多数是上班族，没有太多时间、精力承担对幼童的早期教育与保育或学习早教知识。换言之，急剧的、大规模的城市化、工业化背景下的中国年轻家庭事实上难以胜任对孩子早期教育的责任，这部分工作势必由社会来承担，或为这些家庭提供帮助。早期教育机构通过承担幼儿教育与保育，将幼儿父母尤其是妇女从家庭中解放出来，促进了母亲就业，改善了妇女经济、家庭和社会的地位，提高了家庭生活质量。

3.早期教育有助于社会公平

教育公平是社会公平的起点，而早期教育公平是教育公平的起点。早期教育具有显著的补偿作用与功能，对处境不利儿童的早期教育，能有效提高和促进这些儿童融入主流社会，降低因出生和成长环境的不利所带来的影响，减少社会分层现象和社会贫困。美国长达三十年的“开端计划”和“佩里早期教育项目”等追踪研究均显示，对家庭经济贫困、父母文化水平低的社会处境不利儿童实施早期教育，能成功地打破消极的贫穷循环圈，使其因认知、语言、社会性等各方面能力发展得更好，而更有可能完成高中学业并获得工作上的成功，能自立而不是依靠社会福利，更有可能组建家庭并对婚姻生活忠实，减少未成年父母人数、减少特殊教育开支、增加高校毕业率、增加就业率、减少犯罪率等情况。

二 早期教育的市场失灵问题需要政府干预

1.早期教育投入问题

目前，我国早期教育是完全市场化的，即由私人投资建设早教场所、购买相应设施和教学玩具、招聘员工，再通过向家长兜售其课程服务取得收入，其总收入扣除投资成本以及各种税费后的差额，即投资利润。为便于招生，早教机构一般选择在人流集中的位置，因而场地租金较高，在激烈竞争下，其收费不可能太高，导致其利润较低。总体来说，早教机构的场地租金、特许加盟费、教学玩具采购费、员工工资构成其成本的主要部分。早教机构员工素质要求较高，员工招聘困难、流动性高，管理难度较大。作为私人投资，早教行业门槛高、投入大、管理难、利润低、投资回收期长，这让很多有意进入的私人资本纷纷退却。完全市场化的早期教育不利于吸引更多的资金投入到早期教育中来，进而不利于早期教育事业在全社会的普及和发展。从解决早期教育巨大资金需求的角度来看，需要政府分担相当部分投入，还需要政府推出各种扶持政策吸引社会资本大量进入早期教育领域，以分担财政压力，并充分利用市场竞争机制促进早期教育事业发展。

2.早期教育公平问题

如上文所述，私人投资早期教育需要考虑进入门槛、成本与利润、回收期限、管理难度等现实问题。出于成本考虑，私人早教机构的收费不可能以低于成本的价格向支付能力较低的家庭提供服务。私人资本既没有这个能力，也没有这个意愿这么做。进一步讲，早期教育与服务的效用更多地体现为减少犯罪、减少贫困等社会效用，这部分成本完全由私人包括早教机构和家庭来承担，这是不公平的，因而也是没有动力的。因此，如果早期教育完全由市场提供，显然弱势人群的孩子将无法享受到应有的早期教育，这对其将来的发展是不利的，对社会的和谐与发展也是不利的，要解决这个负激励问题，需要政府主动承担起保障所有儿童能平等享有早期教育机会的财政责任，需要一些优惠政策吸引社会投资进入早教行业。

3.早期教育监管问题

教育领域的消费明显带有“不完全信息”的特征，家长对什么是早期教育、什么是优质的早期教育并不具备完整的信息，在选择中往往处于劣势地位，不利于他们做出理性的选择，有可能被误导甚至欺诈，这就是市场化的早期教育可能导致的负外部性。由于行业竞争或专业能力乃至职业伦理参差不齐等方面的原因，各个早教机构往往会对早期教育的主要内容、质量标准、价格标准、师资标准等各执一词，一些实力较差的早教机构所推出的教育内容可能是缺乏核心理念引导的，甚至在实践中为迎合家长而出现各种违背幼儿教育规律的思想和做法。同时，在信息不对称情况下，面对早教机构的宣传轰炸，作为消费者的家长也很难判断早教机构及其课程服务的优劣、好坏，需要政府为其提供一些基本的帮助，需要政府管理风险和不确定性，需要政府制定早教市场的规则，这些帮助其实就是居于公正中立者的政府才能提供的公共物品，这是市场无法自发提供的。

三 早期教育纳入政府职能范围是国际大趋势

1.加强基础研究

美国的早期教育非常发达，但其发展也经历一个过程，其中，政府以科研成果为发展早期教育制造积极的社会舆论是其重要的经验。在美国传统的教育理念中，认为家庭是对儿童进行教育的主要场所。因此，许多人并不认为早期教育机构比家庭教育更有利于学前儿童的发展，一些州对发展早期教育并不支持，在早期教育方面的资金投入也很少。为提高公众对早期教育价值的认同程度，并通过公众舆论促使州政府对发展早期教育的支持，美国联邦政府积极投入资金，组织大学、专业组织的专家进行早期教育研究，并及时公布科研成果，取得公众的信任和支持，进而推动州政府积极发展早期教育。

2.加大财政投入

世界各国都很重视对早期教育的研究和政府管理。美国、英国、韩国、墨西哥、印度等很多发达国家和发展中国家政府都把为家庭提供早期保健、保育和教育等方面的儿童早期发展服务作为国家优先发展的领域，投入大量资金实施了以儿童早期教育为主题的国家行动，并取得了巨大的社会效益和经济效益。美国从1965年开始实施的《提前开始项目》到2005年的《入学准备法案》，拨款金额由9600万美元上升到68.99亿美元，40年间上升了70多倍，英国《确保开端计划》财政预算金额从2001～2002年度的1.8亿英镑逐年增长，截至2007～2008年度已高达17.6亿英镑，增长了近10倍，印度面向社会处境不利儿童的《儿童综合发展服务计划》的投入在1992～1997年间就达到260亿卢布，2002～2007年间更迅猛增至1168亿卢布。各国充足的早期教育经费最大限度地保障了早期教育的稳步发展。

3.以立法为保障

为了促进早期教育的发展与进步，许多国家先后制订了一系列早期教育法规和政策。美国联邦政府先后通过了《儿童保育法》《提前开始法》《儿童保育与发展固定拨款法》《不让一个孩子掉队法》等多部法规保障学前教育的发展。澳大利亚早在1972年就颁发了《儿童保育法案》，葡萄牙于1997年制定了《学前教育法》，德国于1990年实施《儿童及青少年救助法》，2007年开始实施《联邦父母津贴法案》。印度在2003年和2005年先后颁布《国家儿童》和《国家儿童行动计划》，日本于2004年提出“幼小一贯教育学校”动议，2006年正式实行“幼小衔接推动班”制度，为未来推行“幼小一贯教育学校”计划做准备；英国也出台了很多项早期教育政策，如“确保开端”项目《每个孩子都重要》《儿童十年保育策略》《2006年儿童保育法》《早期奠基阶段规划》《儿童计划》等。

参考文献

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[6]庞丽娟、韩小雨.中国学前教育立法：思考与进程[J].北京师范大学学报（社会科学版），2010（5）

[7]钱晓玲.近十年来印度学前教育政策研究[D].云南师范大学，2011

[8]张红娟.近十年来英国学前教育政策研究[D].云南师范大学，2011